Forskrift om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning

Samfunnsviternes innspill til Akademikerne:

Innledning

Kunnskapsdepartementet har sendt på høring forslag om endring av forskrift om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning (studiekvalitetsforskriften). Endringsforslaget er en del av oppfølgingen av Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet, og en del av regjeringens arbeid med å heve kvaliteten i høyere utdanning.

Regjeringen følger med denne høringen opp signalene som ble gitt i stortingsmeldingen om at en ønsker strengere krav til etablering av master- og doktorgradsprogrammer, samt strengere krav for akkreditering som vitenskapelig høyskole og universitet. I tilknytning til dette foreslås også endringer i NOKUTs rolle som tilsynsorgan og akkrediteringsinstans.

Samfunnsviterne vil innledningsvis uttrykke støtte til regjeringens arbeid for styrket kvalitet i høyere utdanning. Vi mener vår tids komplekse samfunnsutfordringer forutsetter et høyt utdanningsnivå, høy kompetanse og evne til å utvikle løsninger på tvers av fagområder.  Høyere utdanning er nøkkel til omstilling og realisering av kunnskapssamfunnet. Kvaliteten i utdanning og forskning må være høy, og Samfunnsviterne er slik sett positive til en styrking av NOKUTs rolle og til strengere akkrediteringskrav. Kvalitet i høyere utdanning må primært sikres gjennom kompetanse, rammer og stor grad av tillit til at institusjonene ivaretar sitt samfunnsoppdrag. At sektoren forvalter vesentlige samfunnsressurser, gjør samtidig kontroll og tilsyn både legitimt og nødvendig. Samfunnsviterne imøteser at endringsforslagene også innebærer mål om mer effektivitet og avbyråkratisering. Det er vesentlig at endringene totalt sett innebærer en hensiktsmessig balanse mellom ressurser brukt til tilsyn og akkreditering og den faktisk effekten det har for kvaliteten.

Samfunnsviternes vurdering av de foreslåtte endringene:

Vedrørende endringsforslag som gjelder NOKUTS tilsynsvirksomhet (jf. foreslåtte endringer i § 1-3 og 1-7)

Samfunnsviterne mener NOKUT spiller en viktig rolle som akkrediterings- og tilsynsorgan for kvalitet i høyere utdanning, og at det må være godt samspill mellom NOKUTs mandat og de bestemmelsene som regulerer virksomheten. Målet må være en hensiktsmessig balanse mellom ressursbruk og den effekten tilsynet faktisk får når det gjelder institusjonenes arbeid for utvikling og sikring av kvalitet i utdanningene.  

Regjeringen ønsker å styrke NOKUTs bidrag til kvalitetsheving i sektoren gjennom en effektivisering av NOKUT akkrediterings- og tilsynsmodell.  I § 1-3 foreslår derfor departementet en presisering, hvor NOKUT selv avgjør når det skal iverksette tilsyn med studietilbud og institusjoner. Samfunnsviterne støtter dette, men forutsetter at endringen medfører et mer målrettet tilsyn og ikke at tilsynsvirksomheten nødvendigvis øker i hyppighet og/eller omfang.

Videre foreslås en presisering av forskriftens § 1-7 om oppnevning av sakkyndige til å gjennomføre evalueringer i forbindelse med tilsyn. Samfunnsviterne mener tilsyn av faglig karakter forutsetter bruk av sakkyndige, dersom de anbefalinger som gis skal ha den nødvendige legitimitet i fagmiljøene og ved institusjonene. Det er viktig at oppnevning av sakkyndige fortsatt er hovedregelen når det gjelder gjennomføring av tilsyn med akkrediterte studietilbud og akkrediterte institusjoner. Vi støtter derfor forslagene til presiseringer i § 1-7, første ledd bokstav a til d.   Samfunnsviterne er samtidig enige i at deler av tilsynet (jf. eksemplene gitt i kunnskapsdepartementets høringsnotat) kan gjennomføres uten bruk av sakkyndige, og mener dette forslaget vil bidra til hensiktsmessig ressursbruk samt anerkjennelse av den kompetansen NOKUT selv innehar.

Vedrørende endringsforslag som gjelder institusjonenes kvalitetsarbeid (jf. foreslåtte endringer i § 2-1 og 2-2)

Universiteter og høyskoler er i UH-lovens § 1-6 pålagt å ha et tilfredsstillende internt system for kvalitetssikring. Kravet er utdypet i studiekvalitetsforskriften. Siden opprettelsen har NOKUT primært evaluert institusjonenes systemer for kvalitetssikring, mer enn å se på det systematiske kvalitetsarbeidet for hele utdanningsløpet.  Departementet foreslår å dreie tilsynet fra evaluering av systemer til at NOKUT har ansvar for å føre tilsyn med institusjonenes samlede kvalitetsarbeid. Dette kan dreie seg om både hvordan institusjonene forvalter fullmaktene sine, i hvilken grad forvaltningen av studieporteføljen er preget av kvalitetstenkning og i hvilken grad kvalitetsarbeidet er innrettet mot de viktigste faktorene for at studentene skal oppnå god læring på høyt nivå (jf. høringsnotatet). Begrepsbruken i paragrafen foreslås i den forbindelse endret fra «kvalitetssikringssystem» til «kvalitetsarbeid».

Samfunnsviterne er opptatt av kvaliteten i høyere utdanning, og mener det er helt nødvendig med økt oppmerksom rundt særlig de faktorene som er avgjørende for at studentene skal oppleve kvalitet i studietilbudet. Vi mener forslaget til ny § 2-1 tydeliggjør institusjonenes ansvar for å ha et systematisk kvalitetsarbeid. At kvalitetsarbeidet er i tråd med Europeiske standarder og retningslinjer for kvalitetssikring i høyere utdanning (jf. § 2-1 (2)), ser vi som en naturlig følge av en økende globalisering i UH-sektoren.

Videre er Samfunnsviterne positive til forslaget om at studenter og representanter for arbeidslivet skal trekkes inn i institusjonenes periodiske evalueringer av studietilbud (jf. § 2-1 (3)). I tillegg til at studentene synspunkter og erfaringer utgjør en vesentlig stemme, vil dette forslaget også kunne bidra til økt kontakt og samarbeid mellom akademia og arbeidsliv.

Generelt forstår Samfunnsviterne de foreslåtte endringene som en styrking og utvidelse av NOKUTs mandat. Dette vil kunne bidra til å forsterke institusjonenes kvalitetsarbeid. Vi vil likevel understreke at tilsyn må utøves med respekt for den institusjonelle og faglige autonomien som kjennetegner og er nødvendig i høyere utdanning, og gjennomføres på en måte som ikke rammer kjernevirksomheten. I den sammenheng ser vi det som positivt at periodene mellom tilsynene kan utvides med inntil to år for institusjoner som har vist et solid internt kvalitetsarbeid, og også at institusjoner, der NOKUT finner at det foreligger vesentlige mangler, kan få en noe utvidet frist til å rette opp dette (jf. forslaget om å utvide fristen fra 6 mnd. til ett år).

Vedrørende akkreditering av studier (jf. foreslåtte endringer i § 3-1, 3-2, 3-3 og 3-4)

For å styrke og heve kvaliteten ved universiteter og høyskoler, foreslår regjeringen økte krav til etablering av master- og doktorgradsprogrammer (jf. Meld St. 18 (2014-2015)). Bakgrunnen er bekymring for faglig smale studier og for hvorvidt fagmiljøene har tilstrekkelig forskningstyngde, faglig bredde og studentgrunnlag. Det understrekes i høringsnotatet at kompetansen i fagmiljøet bør speile bredden av fag studentene skal undervises i.

Samfunnsviterne er her særlig opptatt av de samfunnsvitenskapelige og humanistiske fagene og mener utdannings- og forskningsinstitusjonene har et samfunnsansvar for å bevare et helhetlig og faglig solid utdanningstilbud innen samfunnsfag og humaniora basert på samfunnets langsiktige behov for kunnskap. Samfunnsviterne er videre opptatt av at det er en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom universitetene og høgskolene nettopp for å sikre sterke fag- og forskningsmiljøer og nødvendig bredde innen samfunnsvitenskapelige og humanistiske fag.

Kravene til akkreditering av studier foreslås nedfelt i fire paragrafer. Samfunnsviterne har ingen spesifikke kommentarer til § 3-1 generelle krav, men vil knytte noen bemerkninger til § 3-2 (mastergrad) og § 3-3 (doktorgrad).

For mastergrad foreslås krav om at et studietilbud skal ha tilstrekkelig faglig bredde og at studiene skal tilbys av stabile fagmiljø med et tilstrekkelig antall ansatte med høy kompetanse og «ansatte med spesialisering i alle vesentlige deler». Departementet foreslår to ulike alternativer til bestemmelse om bredde og antall ansatte, hvorav et rent kvalitativt krav (alternativ 1) og et kombinert kvalitativt og kvantitativt krav med tallfesting av eksempelvis minste antall årsverk (alternativ 2). Samfunnsviterne støtter departementets vurdering i at alternativ 1 innebærer en tilstrekkelig innskjerping av kravene, samtidig som dette alternativet bedre ivaretar hensynet til institusjonenes fleksibilitet og fagenes egenart. Samfunnsviterne mener uansett at krav til opprettholdelse eller etablering av studier må sees på tvers av institusjoner og i sammenheng med nasjonale kunnskapsbehov. Dette gjelder ikke minst for små fag og fagmiljøer.

Også for doktorgrad foreslås to alternativer; 1) et kvalitativt krav tilsvarende forslaget for mastergradsstudier og 2) et kvantitativt minimumskrav. I tråd med våre argumenter over, mener vi alternativ 1 er en tilstrekkelig innskjerping også for akkreditering av studier på doktorgradsnivå. Det skal uansett fastsettes utfyllende kriterier om fagmiljøets størrelse og bredde, og det er selvsagt nødvendig at NOKUT i dette arbeidet ser kriteriene i lys av det enkelte fag/fagområdes egenart.

Generelt mener samfunnsviterne at det er fordeler med en viss minstestørrelse for et fagmiljø. Vi har i tilknytning til strukturmeldingen for høyere utdanning, uttalt at vi støtter ideen om at noen institusjoner og dermed noen fagmiljøer sammenslås der det er hensiktsmessig for å fremme eksellens i utdanning og forskning og for å skape kapasitet for tverrfaglighet.  Samtidig er det viktig at samfunnsvitenskapelig og humanistiske studier av høy kvalitet tilbys ved mange læresteder rundt i landet.

Vedrørende akkreditering av institusjoner (jf. foreslåtte endringer i § 3-5, 3-6, 3-7, 3-8)

Regjeringen ønsker strengere krav til institusjonsakkreditering som universitet og vitenskapelig høyskole. Også her er formålet å styrke og heve kvaliteten. Over tid har en rekke høyskoler endret kategori, både til vitenskapelig høyskole og til universitet. Institusjonene mener selv at denne muligheten er en viktig motivasjonsfaktor for kvalitetsutvikling, og regjeringen mener også at muligheten for endret institusjonskategori, basert på faglige resultater, bidrar til utvikling og fornyelse i sektoren (jf. høringsnotatet).

Over tid har skillet mellom de ulike institusjonene i UH-sektoren blitt gradvis mindre. Etter innlemmelsen i felles lovverk, er det eneste formelle skillet at ulik institusjonskategori gir ulik grad av fullmakt til å opprette studier. Samfunnsviterne er opptatt av at sektoren totalt sett klarer å møte samfunnets langsiktige kunnskapsbehov, og at institusjonene har et samfunnsansvar for å bevare et helhetlig utdanningstilbud innen human- og samfunnsvitenskapene. Vi er derfor opptatt av at det er en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom universitetene og høgskolene som sikrer sterke fag- og forskningsmiljøer innen samfunnsfag og humaniora, så vel som for andre fagområder.

Samfunnsviterne mener våre fagretninger må sikres en fortsatt sterk og tydelig profil som klassiske universitetsfag og at det generelt må foreligge strenge krav til institusjonsakkreditering, uavhengig om det dreier seg om høyskoler, vitenskapelige høyskoler eller universitet. Dette er nødvendig dersom akkrediteringen skal fungere som det kvalitetsstempelet den er ment å være.

Samfunnsviterne imøteser statsråd Isaksens uttalelser om at det fortsatt skal være mulig for høyskoler å søke om endret institusjonskategori dersom det er begrunnet i faglige ambisjoner og mål om høyere kvalitet. Det er viktig for utvikling, og kan også ha betydning for lærestedenes attraktivitet internasjonalt.  

Vedrørende revidering av allerede akkrediterte studietilbud eller institusjoner (jf. § 3-9, 3-10, 3-11)

Samfunnsviterne har ingen særskilte bemerkninger til de foreslåtte endringene i paragrafene 3-9, 3-10 og 3-11.

Avsluttende kommentar tilknyttet ikrafttredelse og overgangsregler

Mange av institusjonene i universitets- og høyskolesektoren står midt oppe i omfattende fusjonsprosesser. Samfunnsviterne mener flere av forslagene til endringer i forskrift om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling, må sees i sammenheng med det nye institusjonslandskapet som vil avtegne seg i løpet av ett til to år.  Nye, sammenslåtte institusjoner må vurdere krav til og behov for endringer, nedlegging eller ny-etablering av studier på master- og doktorgradsnivå i forhold til den samlede porteføljen og kompetansen som følger med fusjonen. Dette er et ressurskrevende arbeid for institusjonene. Samfunnsviterne mener derfor det er viktig at sektoren, slik det foreslås, har frist fram til 31. desember 2018 med å oppfylle nye akkrediteringskrav.