Høringsinnspill om endringer i regelverket for inn- og utleie fra bemanningsforetak

Bakgrunnen for høringsinnspillet

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har lagt frem forslag til endringer i regelverket for inn- og utleie fra bemanningsforetak. Departementet mener det er behov for tydelige innstramminger i innleieregelverket for å unngå at arbeidsmiljølovens hovedregel om faste ansettelser undergraves.

Departementet foreslår:

• å forby innleie fra bemanningsforetak i bygningsarbeid på byggeplasser i Oslo, Viken og Vestfold
• å fjerne muligheten for innleie ved arbeid av midlertidig karakter
• å innføre en rett til fast ansettelse hos innleieforetaket etter to års sammenhengende innleie fra bemanningsforetaket
• å lovfeste kriterier som skal ligge til grunn for om en oppdragsavtale er å anse som innleie
• å innføre en godkjenningsordning for bemanningsforeta

Samfunnsviterne mener

Samfunnsviterne mener at tiltakene som settes inn for å bøte på negative konsekvenser av innleie bør være målrettet mot bransjer der problemene er størst, og der man har best grunnlag for å anta at innleie fortrenger faste ansettelser.

Utover disse tilfellene, mener Samfunnsviterne at de problematiske sidene ved innleie bør søkes regulert og redusert ved mindre inngripende tiltak enn det departementet legger opp til ved å foreslå å fjerne muligheten til å benytte innleie fra bemanningsforetak for å dekke midlertidige behov.

Samfunnsviterne har følgende innspill til departementets forslag:

Samfunnsviterne deler departementets syn på at faste ansettelser skal være utgangspunktet i norsk arbeidsliv, og at økt bruk av innleie fra bemanningsforetak kan gi grunn til bekymring.

Innleide arbeidstakere skårer lavere enn fast ansatte når det gjelder tilfredshet med jobben og opplever jobb-usikkerhet. Innleide er videre utsatt for flere arbeidsulykker, og følges dårligere opp på arbeidsmiljøområdet, enn fast ansatte. Innleie kan også få negative konsekvenser for arbeidsmiljø og arbeidsvilkår for fast ansatte i virksomheten der innleie skjer, og kan påvirke partsrelasjonene i innleievirksomhetene negativt.

Innleie kan være kostbart og gi lavere produktivitet og evne til kompetanseutvikling internt i innleievirksomheten.

Fra et brukerperspektiv – eksempelvis i helse- og omsorgssektoren – kan innleie, da særlig den som fortrenger faste ansettelser, føre med seg negative konsekvenser.

Departementet peker på at de negative konsekvensene av innleie er særlig fremtredende i bygg- og anleggsbransjen og visse deler av industrien, og det er indikasjoner på at innleie kan fortrenge faste ansettelser her.

Samfunnsviterne mener at det kan være grunn til å sette inn målrettede tiltak for redusere bruk av innleie på disse områdene

Samfunnsviterne ser videre at det kan være hensiktsmessig å innføre enkelte generelle tilstramminger i regelverket.

Samfunnsviterne støtter forslaget om lovfesting av grensen mellom innleie og entreprise og innføring av nye krav til bemanningsforetak.

Samfunnsviterne støtter også innføring av en generell rett til fast ansettelse for alle innleide, men stiller spørsmål ved hensiktsmessigheten av å velge en to-års regel fremfor en tre-årsregel, som ville skapt en større harmoni i regelverket.

Det fremstår som om departementet mener det skal være automatikk i bestemmelsen, ved at en innleid arbeidstaker etter en viss tid automatisk er å anse som fast ansatt hos innleier.

• Samfunnsviterne mener bestemmelsen bør gi innleide en rett til fast ansettelse hos innleier, men at den innleide arbeidstakeren må kunne velge om vedkommende ønsker å gjøre bruk av retten, eller heller ønsker å fastholde sin ansettelse hos utleieren. Denne valgfriheten bør tydeliggjøres i forarbeider og lovtekst.
  
  Samfunnsviterne er derimot ikke enig i at det er nødvendig eller ønskelig å vedta en generell innstramming i adgangen til innleie fra bemanningsforetak for å dekke midlertidige behov.

• Det vil alltid eksistere et behov for midlertidig arbeidskraft, og Samfunnsviterne mener samfunnet er tjent med at virksomhetene har en viss grad av fleksibilitet med hensyn til hvordan dette behovet best dekkes.

Mer alvorlige negative konsekvenser av innleie, for eksempel økt risiko for arbeidsulykker, gjør seg ikke gjeldende over alt der innleie benyttes.

Samfunnsviterne kan heller ikke se at departementets høringsnotat i tilstrekkelig grad underbygger at innleie generelt fortrenger faste ansettelser.

Tvert imot mener Samfunnsviterne det er nærliggende å tro at innleie først og fremst vil erstattes av midlertidige ansettelser, eller verre, et fall i samlet sysselsetting.

• Samfunnsviterne deler ikke departementets syn på at alternative måter å dekke midlertidige behov for bemanning, gjennom økt bruk av midlertidighet, overtidsarbeid og faste ansettelser kombinert med økt bruk av permitteringer og oppsigelser, er å foretrekke fremfor at behovet dekkes gjennom innleie.

Utfordringene innleide arbeidstakere og arbeidstakere med (direkte) midlertidige ansettelser opplever, er i stor grad sammenfallende. For mange vil det trolig innebære en større grad av forutsigbarhet og trygghet å ha fast ansettelse i et bemanningsbyrå, sammenliknet med å gå på (korte) midlertidige direktekontrakter. Den usikkerheten og inntektsreduksjonen arbeidstakere som permitteres eller sies opp opplever, er vel så, om ikke mer, belastende som å jobbe som utleid, men med en fast ansettelse i bemanningsbyrå i bunnen.

Samfunnsviterne mener dessuten at departementet legger for lite vekt på at innleie fyller en viktig funksjon i næringslivet så vel som arbeidslivet:

• Norsk samfunns- og arbeidsliv har store oppgaver å jobbe med fremover. Videreutvikling og fornying av offentlig sektor, tilpassing til nye og mer komplekse arbeidsoppgaver, behov for utvikling av ny velferdsteknologi og ambisjoner om grønn næringsutvikling er noen. Kompleksitet øker behovet for fagkunnskap og teknisk kompetanse samt tverrfaglig samarbeid. I omstillingsfaser vil virksomheter i både offentlig og privat sektor ha behov for tilgang på (ny) spisskompetanse, som på sin side kan være så spesiell eller ettertraktet at det verken er rasjonelt eller mulig å dekke behovet ved faste ansettelser. Eksterne bidrag inn til virksomheten kan samtidig bidra til verdiskapning, innovasjon og nye arbeids- og samarbeidsformer. I et slikt perspektiv er ikke midlertidighet, i form av direkteansettelser eller innleie, av det onde. Selv om faste ansettelser skal være utgangspunktet i norsk arbeidsliv, mener Samfunnsviterne at det også må åpnes for en viss fleksibilitet i bruk av andre tilknytningsformer.

• Det er særlig viktig å stimulere til oppstart av nye virksomheter, og å legge til rette for økt innovasjon og teknologiutvikling hos norske bedrifter. Små og mellomstore virksomheter vil ofte ha behov for å kjøpe inn spisskompetanse som det ikke er ressurser til å ansette i bedriften, og særlig oppstartsbedrifter kan ha behov for midlertidig arbeidskraft. Vi er avhengige av at virksomhetenes rammevilkår er gode, og tilgang til innleid kompetanse og arbeidskraft kan være en viktig betingelse i denne sammenheng. Mange små og mellomstore bedrifter har ikke tariffavtaler og mangler mulighet til å benytte innleie på avtalefestet grunnlag. Samfunnsviterne mener disse vil rammes uforholdsmessig hardt dersom det ikke lenger skal være adgang til å dekke midlertidige behov ved innleie. Det vises i denne forbindelse særlig til at transaksjonskostnadene ved rekruttering og ansettelse er høye, og at visse former for kompetanse kan være så ettertraktet at det i det hele tatt kan være vanskelig å dekke etterspørselen etter slik kompetanse ved direkteansettelser.

• En innskrenking i innleiereglene vil også kunne ramme utviklingen og tilbudet av kompetansearbeidsplasser. For arbeidstakere med høy og spesialisert kompetanse, kan det fremstå mer attraktivt å jobbe i konsulent/bemanningsbransjen, der det kan eksistere et sterkere fagmiljø og kan gis muligheter for mer variert praksis, enn i de enkelte virksomhetene som etterspør kompetanse i en mer begrenset periode. Bemanningsbransjen kan for øvrig bidra til å gi økt tilgang til kompetanse i hele landet, og også legge til rette for at kompetente arbeidstakere får et større geografisk arbeidsmarked å orientere seg i.

• Bemanningsbransjen sysselsetter mange mennesker, de langt fleste har faste ansettelsesforhold. Mange oppgir at det er lettere å få jobb i bemanningsbyrå enn andre steder, samtidig som flere etter noe tid opplever å få tilbud om fast ansettelse i virksomhetene de har vært utleid til. Slik kan bemanningsbransjen være en god inngangsport til arbeidslivet, særlig for yngre arbeidstakere uten arbeidserfaring og for grupper med andre utfordringer. Bemanningsbransjen kan også bidra med jobbmuligheter for dem som ikke kan jobbe full tid, som følge av redusert arbeidsevne eller annet. Samfunnsviterne mener det er viktig å benytte alle måter å inkludere grupper med svak tilknytning til arbeidslivet, og at bemanningsbransjen har en rolle å spille i denne sammenheng.

• Samfunnsviterne mener ovennevnte er spesielt viktig å ha med seg etter koronapandemien. Erfaring viser at de som blir hardest rammet av kriser er sårbare grupper og unge, ofte nyutdannede, som forsøker å ta seg inn i arbeidslivet i tider hvor bedrifter og organisasjoner nedbemanner. Unge og sårbare taper i konkurransen om jobbene, fordi de mangler nødvendig arbeidserfaring eller har hull i CV-en. Arbeidslivet har en viktig rolle å fylle som læringsarena. I tiden vi går inn i er det derfor ekstra viktig å sikre unge og sårbare så mange muligheter som mulig til å tilegne seg arbeidserfaring, bransjekunnskap og mulighet til å bygge nettverk som på sikt bidrar til at de kommer i fast jobb.

• En jobb i bemanningsbransjen kan gi ønsket fleksibilitet både når det gjelder arbeidsoppgaver og arbeidsintensitet. Denne typen ansettelser lar seg kombinere med studier, og kan gi variert erfaring for videre karriere. En ansettelse i bemanningsbransjen kan videre gi trygg og fleksibel tilknytning til arbeidslivet for arbeidstakere som ønsker å utvikle egen kompetanse, eller som supplement til gründervirksomhet eller oppstart som selvstendig eller frilanser. Samfunnsviterne mener bemanningsbransjen slik kan bidra til å øke potensialet for et mer fleksibelt arbeidsliv, der arbeidstakere kan tilpasse karrieren til ulike livsfaser, så vel som til målet om livslang læring i form av kompetanseutvikling, tverrfaglighet og om nødvendig omskolering.

Samfunnsviterne mener videre at tiltakene som foreslås i høringsnotatet må vurderes i lys av hverandre så vel som øvrige tiltak som nylig er innført eller er på trappene. Forholdsmessigheten av tiltakene som er foreslått synes ikke å være tilstrekkelig vurdert:

• I NOU 2021:9 viste flertallet i Fougnerutvalget til at lønns- og arbeidsvilkårene for innleide ble styrket i 2013 i forbindelse med innføringen av likebehandlingsprinsippet, og at adgangen til bruk av innleie ble strammet inn i 2019.

Arbeidstilsynet fikk tilsyns- og påleggsmyndighet på innleiereglene fra 2020, noe flertallet antok ville styrke etterlevelsen. Akademikernes representant uttalte at de nye reglene må få tid til å virke, og deretter evalueres, før det innføres en generell innstramming i adgangen til å dekke midlertidige behov med innleie. Samfunnsviterne deler dette synet.

• Forslaget må videre ses i sammenheng med øvrige initiativ, både de som fremgår i høringsnotatet men også andre, som innføring av nasjonale seriøsitetskrav for alle offentlige anskaffelser og forslaget om å gjeninnføre kollektiv søksmålsrett ved ulovlig innleie.

Fougnerutvalget foreslo videre utvidelser både med hensyn til arbeidsgivers HMS-ansvar for innleide, utvidelser i ordningen med verneombud og verneombudets ansvarsområde, samt utvidelser i ordningen med Arbeidsmiljøutvalg. Også slike tiltak kan bidra til å redusere negative konsekvenser ved innleie, uten å være like inngripende som forslaget om å avskaffe muligheten for bruk av innleie ved midlertidig behov.

• Samfunnsviterne mener at departementet i større grad bør vurdere om nylig innførte tiltak, sammen med flere av de nye foreslåtte tiltakene, i tilstrekkelig grad vil redusere negative følger av innleie. I så fall vil en generell innstramming i adgangen til innleie fra bemanningsforetak for å dekke midlertidige behov, fremstå som uforholdsmessig utfra formålet departementet søker å oppnå.

Samfunnsviterne vil særlig peke på at sett i sammenheng med høringsforslag om styrking av rett til heltidsarbeid og lovforslag om å fjerne den generelle adgangen til midlertidige ansettelser, legger de foreslåtte tiltakene betydelige innskrenkninger på virksomhetenes muligheter til å benytte ulike tilknytningsformer for å dekke sitt behov for arbeidskraft. Samlet kan tiltakene også utover det som er nødvendig stenge dører for unge og sårbare gruppers tilgang til arbeidsmarkedet.

Til slutt ønsker Samfunnsviterne å påpeke at det hefter en viss usikkerhet ved hvilken virkning forslaget om innstramming i innleiereglene vil kunne få for konsulentbransjen, som ikke tradisjonelt anses som del av bemanningsbransjen:

• Forholdene i konsulentbransjen vil dels ligge slik an at de fleste oppdrag som utføres er å anse som entrepriser, dels vil konsulentvirksomheter ikke leie ut så mange medarbeidere at de kommer i faresonen med hensyn til 50 % terskelen i arbeidsmiljøloven § 14-13 første ledd. Også i konsulentbransjen forekommer det imidlertid en del utleie. Rettspraksis har i visse tilfeller ansett slik utleie for å falle inn under arbeidsmiljøloven § 14-12 om innleie fra bemanningsforetak, til tross for at utleievirksomheten ikke når 50 % terskelen i § 14-13.

Økt oppmerksomhet omkring, og muligens en viss tilstramming av, grensen mellom entreprise og innleie, kan videre medføre at flere kontraktsforhold i konsulentbransjen kategoriseres som utleie enn tidligere.

Dersom det oppstår usikkerhet, kan dette ha en nedkjølende effekt på konsulentvirksomhetenes ønske om å leie ut arbeidstakere. Utleie fra produksjonsbedrifter er samtidig et av alternativene departementet ser for seg at skal kunne erstatte bruk av innleie fra bemanningsbedrifter for å dekke midlertidige behov. Samfunnsviterne savner en vurdering av disse problemstillingene i departementets forslag.