Høring om forslag til ny pensjonsordning for offentlig ansatte, Samfunnsviternes innspill til Akademikerne

Innledning

Arbeids- og sosialdepartementet sendte den 17. oktober 2018 ut på høring forslag til ny pensjonsordning for ansatte i offentlig sektor med forslag til endringer i lov om statens pensjonskasse. Lovforslaget inneholder også overgangsregler fra dagens pensjonsordning til ny ordning. Forslagene følger opp avtalen som ble inngått 3. mars 2018 mellom Arbeids- og sosialdepartementet, LO, Unio, YS, Akademikerne, KS og Spekter om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor.

Samfunnsviternes høringsinnspill adresserer først og fremst forslag om bestemmelser som gjelder

a. Vern av opptjente rettigheter i gammel ordning
b. Opptjening av betinget tjenestepensjon for dem som ikke fyller vilkårene for AFP
c. Forslag om kutt som ikke følger av avtalen mellom partene
d. Svar på de spørsmålene hvor departementene eksplisitt ber om innspill fra høringsinstansene

Vern av opptjente rettigheter i gammel ordning

Det skilles i offentlig tjenestepensjon mellom aktiv og oppsatt rett til pensjon. De som står i stilling, har en aktiv rett, og de som fratrer sin stilling i offentlig sektor før de tar ut pensjon, har en oppsatt rett. Den som fratrer med en oppsatt rett, men som senere begynner i medlemspliktig stilling igjen, fortsetter sin opptjening med en aktiv pensjonsrett.

Departementet slår fast at «for personer som står i medlemspliktig stilling ved inngangen til 2020 skal opptjeningen i bruttoordningen omgjøres til en oppsatt rettighet etter ordinære regler.»

Departementet foreslår en ny § 6-11 (Oppsatt pensjon for tjenestetid før 2020) hvor det framgår at «Medlemmer med minst tre års tjenestetid før 2020 får oppsatt pensjonsrett etter § 23.»

Departementets utgangspunkt for behandling av rettigheter som er opptjent i bruttoordningen før 2020, for medlemmer født i 1963 og senere som skal over til den nye påslagsordningen, formuleres i høringsnotatet slik:

«Det går fram av avtalen at de som har opptjening i bruttoordningen skal få en oppsatt pensjon fra denne ordningen når de starter å tjene opp pensjonsrettigheter i påslagsordningen.»

Dette samsvarer med avtalens ordlyd. Men det fremgår også under innledningen i avtalen av «De som skal tjene opp alderspensjon i den nye ordningen beholder opptjeningen i bruttoordningen.»

Det avgjørende spørsmålet er hva som skal være i behold og om omregning til oppsatte rettigheter er egnet til å ivareta opptjente rettigheter fullt ut. I den grad det er motstrid mellom formuleringene i den den avtalte skissen, er Samfunnsviterne av den oppfatning at det er det overordnede og åpenbare utgangspunktet om at opptjente rettigheter fullt ut skal være i behold, som har forrang for formuleringen om omgjøring til oppsatte rettigheter.

Samfunnsviterne er av den klare oppfatning at det er den enkeltes opptjente rett til pensjon som skal være ubeskåret i behold, også i de tilfellene hvor den enkeltes opptjente rettigheter er større enn de innbetalte midlene tilsier. I bruttoordningen ligger finansieringsrisikoen på arbeidsgiver alene, og dette må stå fast også i overgangen til ny ordning.

I en innskuddsordning vil opptjening skje i form av sparing, mens opptjening i offentlig tjenestepensjon skjer i form av utført tjeneste, altså tjenestetid. Full pensjon er opptjent etter 30 år i full stilling. I innskuddsordningen vil opptjent rett til pensjon aldri bli større enn de midlene som er innbetalt i ordningen. Men i en ytelsesordning som den man har i offentlig sektor i dag, hvor tjenestetid er innsatsfaktor og beregningsfaktor, vil retten til utbetalt pensjon i mange tilfeller overstige de midlene som er innbetalt. Denne kjerneegenskapen ved bruttomodellen er ikke omtalt eller problematisert i departementets høringsnotat.

Oppsatt pensjon får man i dagens ordning dersom man fratrer stillingen sin før man kan ta ut pensjon. Et vesentlig kjennetegn ved oppsatt pensjon er at opptjeningsbrøken endres slik at kravet til tjenestetid endres fra 30 år opp til 40 år. Det rettslige grunnlaget for dette er lov om Statens pensjonskasse § 23 andre ledd. Bestemmelsen lyder slik:

«For den som blir opptatt som nytt medlem i Statens Pensjonskasse etter 1. januar 1967 skal oppsatt alderspensjon utgjøre en så stor del av full pensjon som forholdet mellom opptjent tjenestetid og den tjenestetid vedkommende ville hatt fra den dag han ble medlem av Pensjonskassen og fram til aldersgrensen, dog ikke mer enn 40 år og ikke mindre enn 30 år.»

Bakgrunnen for at pensjonen ikke skal beregnes med 30-deler ved fratreden før straks begynnende pensjon, er at det ikke er innbetalt tilstrekkelig premie ved fratreden. Når en ansatt begynner i stilling i offentlig sektor, beregnes den årlige innbetalingen ut fra hvor mange år det er fram til aldersgrensen, det vil si til arbeidstakeren fyller 70 år.

I høringsnotatet anses opptjente rettigheter å være i behold på den måten at det er midlene som er innbetalt som er i behold. Når det er slik at opptjening av pensjon i offentlig sektor skjer med tjenestetid, vil medlemmene etter Samfunnsviternes syn ha en berettiget forventning om det er deres opptjening og ikke den underliggende finansieringen som er vernet på overgangstidspunktet.

På ett punkt, når det gjelder beregning av gjennomsnittlig stillingsstørrelse, ser departementet at omgjøring til oppsatte rettigheter etter ordinære regler gir urimelige utslag:

«Enkelte kan ha hatt en kortere periode med deltid og en lang periode i fulltidsstilling. Med dagens regler vil pensjonsgrunnlaget bli beregnet med utgangspunkt i en full stilling, dersom en pensjoneres fra en aktiv stilling og har minst 30 år med fulltid. Når opptjente rettigheter gjøres om til en oppsatt rettighet, vil imidlertid pensjonsgrunnlaget bli beregnet basert på gjennomsnittlig stillingsprosent med utgangspunkt i alle år. Den oppsatte rettigheten vil da kunne bli beregnet med utgangspunkt i et lavere pensjonsgrunnlag enn dersom kun de 30 årene med høyest stillingsandel inngår i beregningen. Departementet ser at dette kan gi noen urimelige resultater, og foreslår at gjennomsnittlig stillingsprosent beregnes med utgangspunkt i de 30 årene med høyest stillingsprosent dersom samlet opptjeningstid før 2020 er over 30 år.»

Samfunnsviterne er enig i at dette er et urimelig utslag som må unngås. Samfunnsviterne mener også at det verken er avtalemessig eller lovlig adgang til å omgjøre opptjente rettigheter for aktive medlemmer til oppsatte rettigheter. Det er to grunnlag for denne vurderingen:For det første kan opptjente rettigheter ikke anses å være i behold som forutsatt når verdien av dem reduseres.

For det andre gis reglene som er laget for dem som har fratrådt sin stilling, anvendelse for opptjeningen til aktive medlemmer som fortsatt står i stilling. Dette er en ny regel for dem som er aktive medlemmer. Ved å gi en ny regel anvendelse for rettigheter som allerede er opptjent, gis regelen i realiteten tilbakevirkende kraft. Samfunnsviterne mener at slik tilbakevirkning er i strid med Grunnlovens forbud om å gi lover tilbakevirkende kraft. Grunnlovens § 97 lyder slik

«Inga lov må gjevast tilbakeverkande kraft».

Dersom offentlig tjenestepensjon som helhet vurderes, vil det også kunne argumenteres for at medlemmene har en tariffestet forventning om at tjenestepensjonen beregnes som aktive rettigheter så lenge man faktisk står i stilling.

Samfunnsviterne mener på denne bakgrunn at aktive, opptjente rettigheter skal beregnes på grunnlag av forholdet mellom faktisk opptjent tjenestetid og kravet til tjenestetid som gjelder i stilling, altså maksimalt 30 år, dog slik at brøken maksimalt kan utgjøre 30/30 for medlemmer med mer enn 30 års opptjening.

Samfunnsviterne vurderer imidlertid at det ikke er en optimal løsning at opptjente rettigheter gis en endelig status på omleggingstidspunktet 1. januar 2020. Ved omlegging til ny pensjonsordning bør det så langt som mulig unngås både at det oppstår tilfeldige fordeler og utilsiktede, så vel som tilsiktede, tap for enkeltpersoner.

Dersom opptjent bruttopensjon omdannes til oppsatte rettigheter på omdanningstidspunktet, oppstår et tap for dem som står i stilling ved uttak av alderspensjon. Dersom opptjent bruttopensjon ikke omdannes til oppsatt pensjon på omdannelsestidspunktet, vil det imidlertid kunne oppstå en tilfeldig fordel for dem som fratrer stillingen sin uten straks begynnende pensjon etter 1. januar 2020, altså de som fratrer etter omdannelsestidspunktet, men før de tar ut pensjon. Denne gruppen ville ha fratrådt med oppsatte rettigheter dersom bruttoordningen hadde blitt videreført.

Etter Samfunnsviternes vurdering vil det på denne bakgrunn være den riktigste og rimeligste løsningen at systemet for aktive og oppsatte rettigheter opprettholdes for opptjent bruttopensjon, slik at det først er ved uttak av pensjon det tas stilling til om den enkelte har en aktiv eller en oppsatt rett. De som etter 1. januar 2020 fratrer stillingen uten straks begynnende pensjon, får dermed en oppsatt rett, som de også ville ha fått dersom pensjonsordningen ikke ble lagt om. På samme måte vil de som står i stilling fram til de tar ut pensjon, få beregnet sin bruttopensjon som en aktiv rett, på samme måte som de ville ha fått dersom omleggingen til påslagsordning ikke hadde skjedd. Ved å følge det ordinære systemet for aktive og oppsatte rettigheter i bruttoordningen, unngår man tilfeldige gevinster og tap, og man unngår å beskjære opptjente rettigheter.

Det burde ikke være vanskeligere for pensjonsordningene å vurdere om en rett er aktiv eller passiv etter 1. januar 2020 enn det er i dagens ordning.

Samfunnsviterne vurderer på denne bakgrunn at den riktigste og rimeligste løsningen for å bevare opptjent bruttopensjon er å følge det vanlige systemet for aktive og oppsatte rettigheter også etter overgangen til ny offentlig tjenestepensjon.

Betinget tjenestepensjon

I pensjonsavtalen går det fram at betinget tjenestepensjon skal være et tillegg til alderspensjonen for dem som ikke kvalifiserer for ny AFP.

Departementet sier i punkt 8.3.3 i høringsnotatet at «Betinget tjenestepensjon skal baseres på opptjeningstiden fra og med 2020 og fram til og med 62 år.»

Avtalens ordlyd er formulert slik:

«Betinget tjenestepensjon tjenes opp med 3,0 av pensjonsgrunnlaget opp til 7,1G i år med medlemskap i en offentlig tjenestepensjonsordning fram til og med det året en fyller 61 år.»

Samfunnsviterne er bekymret for at betinget tjenestepensjon ikke gis full effekt fra 2020.

1963-kullet fyller 62 år i 2025. Det gir fem års opptjening av betinget tjenestepensjon dersom opptjeningen starter i 2020, selv om medlemmene kan ha mange års opptjening før 2020 og mange grunner til å diskvalifisere seg for AFP. Med den løsningen som legges til grunn i høringsnotatet, vil betinget tjenestepensjon være en illusorisk kompensasjon for manglende rett til AFP i lang tid. Denne ordningen vil ikke ha noen reell kompensasjonsverdi før flere tiår fram i tid.

Selve bestemmelsen som foreslås, avgrenser ikke mot medregning av tjenestetid før 2020:

§ 6-8 (Betinget tjenestepensjon - opptjening)

Medlemmer som ikke har rett til privat eller offentlig avtalefestet pensjon (AFP), gis betinget tjenestepensjon som et tillegg til alderspensjonen. Betinget tjenestepensjon tjenes opp med 3,0 prosent av pensjonsgrunnlaget opp til 7,1 ganger folketrygdens grunnbeløp fram til fylte 62 år. Det er gjeldende grunnbeløp som legges til grunn. Ved deltidsstilling utgjør opptjeningen en forholdsmessig del av opptjeningen for en fulltidsstilling. Pensjonsgrunnlaget fastsettes etter kapittel 3, unntatt bestemmelsene i § 14 andre ledd om samlet pensjonsgrunnlag ved flere arbeidsforhold og § 15 om beregning av gjennomsnittsgrunnlag.

Det gis pensjonsopptjening for tid med uførepensjon etter kapittel 7. Opptjeningen skjer på grunnlag av pensjonsgrunnlaget som uførepensjonen er beregnet av. Opptjeningen reduseres forholdsmessig når utbetalingsgraden er lavere enn 100 prosent. Minstekravet til opptjeningstid for å få rett til betinget tjenestepensjon er ett år. Opptjeningen skjer løpende.
Opptjeningen for hver periode med uforandret pensjonsgrunnlag fastsettes ved at pensjonsgrunnlaget multipliseres med antall dager i perioden og divideres med 365. Ved deltidsstilling utgjør den løpende opptjeningen en forholdsmessig del av opptjeningen i fulltidsstilling. Medlemmets pensjonsopptjening akkumuleres i en betinget beholdning. Pensjonsopptjeningen tilføres den betingede beholdningen årlig.

Samfunnsviterne vurderer at det isolert sett ikke er ulogisk at opptjening i en ny ordning starter samtidig med at ordningen innføres. Likevel er det slik at AFP innføres med full virkning med en gang. Fra første dag beregnes AFP basert all pensjonsgivende inntekt i alle sektorer i alle år fra fylte 13 år, altså tilbake i tid før ordningen ble innført. Dette er heller ikke penger som er spart opp eller fondert når ordningen trer i kraft. AFP utbetales i tillegg med en høyere sats (4,21 prosent av inntekt mot 3 prosent av inntekt), og det må strengt tatt ha vært tatt økonomisk høyde for at alle offentlig ansatte har rett til AFP. Har offentlig sektor midler til å betale ut en høyere ytelse, kan det ikke være et argument at det ikke er satt av midler til en lavere ytelse. Samfunnsviterne mener at hensynet til symmetri og rimelighet tilsier at betinget tjenestepensjon innføres med full virkning på samme måte som AFP, slik at ytelsen beregnes for alle år i offentlig tjenestepensjon.

Det være mange grunner til å falle ut av AFP-ordningen til tross for lang tjenestetid i offentlig sektor. Erfaringen fra privat sektor viser også at diskvalifisering faktisk skjer i mange tilfeller. Nedbemanning, sykdom, privatisering av virksomheten eller virksomhetsoverdragelse kan få store konsekvenser for den enkelte arbeidstaker. Skifte av jobb i perioden 51 til 62 år likeså, for eksempel om man etter lang tjeneste i offentlig sektor arbeider tre år i en privat virksomhet uten AFP-ordning og så kommer tilbake, så er man diskvalifisert uansett hvor lang tjenestetid man har samlet sett. Hensynet til mobilitet mellom sektorene er en sterk drivkraft og begrunnelse for omleggingen av offentlig tjenestepensjon og det bør unngås å legge ut flere mobilitetsfeller enn AFP-ordningen allerede legger opp til. Hensynet til at samfunnet trenger arbeidstakere og virksomheter med høy omstillingsevne tilsier også at man tilstreber en pensjonsordning hvor de negative konsekvensene av nedbemanning og omstilling begrenses mest mulig for enkeltindividene.

Når det er mange muligheter for å falle ut av AFP-ordningen og denne utgjør et betydelig element av den samlede offentlige tjenestepensjonsordningen, er det av avgjørende betydning for å sikre et rettferdig pensjonssystem med rimelige pensjonsnivåer at betinget tjenestepensjon får full virkning fra første dag og omfatter alle grupper av ansatte som ikke kvalifiserer til AFP.

Forslag om kutt som ikke følger av avtalen mellom partene

Samfunnsviterne ser at det kan være behov for å gjøre justeringer som ikke er hjemlet i en politisk avtale når den lovtekniske utformingen skjer. Det er likevel ikke greit å benytte anledningen til å gjøre ekstra kutt i gjeldende ordning. Avtalen mellom partene er en skisse som ikke kan anses å være uttømmende, slik at elementer som ikke eksplisitt er avtalt videreført, faller bort.

Barnetillegg

Departementet foreslår at barnetillegget for forsørgelse av barn under 18 år ikke videreføres for påslagspensjonen.

Etter dagens regler gis det et tillegg til alderspensjonen fra offentlig tjenestepensjon for pensjonister som forsørger barn under 18 år. For hvert barn ytes det et barnetillegg på 10 prosent av brutto alderspensjon etter levealdersjustering. Alderspensjonen med barnetillegg kan likevel ikke overstige 90 prosent av pensjonsgrunnlaget etter levealdersjustering. Beregningen av barnetillegg tar utgangspunkt i bruttopensjonen, dvs. pensjonen før samordning.

Departementet legger til grunn at «Barnetillegg til alderspensjonen har et klart mindre omfang enn barnetillegg til uførepensjonen, ettersom få alderspensjonister forsørger barn under 18 år. Selv om omfanget er relativt beskjedent, mener departementet at ordningen ikke bør videreføres i påslagsordningen. Dersom det ikke gis barnetillegg i påslagsordningen, vil barnetillegg til alderspensjonen i offentlig tjenestepensjon bli faset ut med bruttoordningen.»

Departementet argumenterer med at

• barnetillegg ikke er avtalt i avtalen av 3. mars 2018.
• lønnsmottakere ikke gis forhøyet lønn selv om de forsørger barn og det er svake argumenter for at alderspensjonister med mindreårige barn skal få en høyere alderspensjon enn
• alderspensjonister uten mindreårige barn.
• alderspensjonister har krav på barnetrygd på lik linje med lønnsmottakere og det fremstår urimelig at de i tillegg skal få en forhøyet alderspensjon.
• dagens barnetillegg kan bidra til svært høye utbetalinger.

Samfunnsviterne mener departementets argumentasjon er svak og er ikke enig i forslaget om å kutte ut barnetillegget i ny pensjonsordning. Barnetillegget er ikke aktuelt for veldig mange alderspensjonister, men kan aktualiseres for noen flere når alderspensjon kan tas ut fra 62 år, mot 67 år i gjeldende ordning.

De som tar ut alderspensjon fra 62 år i ny modell vil få lave pensjonsnivåer, og det er et kjent problem at det spesielt er barn av foreldre som ikke er i arbeid, som rammes hardest av vanskelig økonomi og fattigdom.

Sammenligningen med at foreldre som er i arbeid ikke får barnetillegg til sin lønn, er søkt. Barnetillegget gis fordi pensjonister har betydelig inntektsnedgang ved overgang fra lønnsarbeid, og det er da vanskeligere å forsørge barn med pensjon enn med inntekt.

Samfunnsviterne mener det er viktig å opprettholde barnetillegget på dagens nivå, i hvert fall for alderspensjonister som ikke har samtidig arbeidsinntekt.

Opphørstidspunktet for alderspensjon

Departementet foreslår også endringer i opphørstidspunktet for alderspensjon, altså i forbindelse med at pensjonisten dør. Etter dagens regler løper pensjonen ut måneden etter dødsmåneden. Dersom avdøde etterlater seg ektefelle, løper pensjonen ytterligere en måned. Når et medlem dør uten at alderspensjonen er begynt å løpe og vedkommende ved dødsfallet heller ikke mottok midlertidig uførepensjon eller uførepensjon, skal det etter gjeldende regler, dersom medlemmet etterlater seg ektefelle, utbetales et beløp svarende til en måneds alderspensjon regnet som om han med uforandret grunnlag hadde stått i tjenesten til 67 år.

Folketrygdens alderspensjon utbetales ut dødsmåneden. Etter dagens regler blir full bruttopensjon utbetalt ytterligere én måned, uten samordning med folketrygden. Påslagspensjon vil være klart lavere enn en usamordnet bruttopensjon, særlig for personer med pensjonsgrunnlag under 7,1 G. Departementet kan ikke se at det er gode argumenter for å videreføre prinsippet om at tjenestepensjonen skal utbetales lenger for de som etterlater seg ektefeller. Argumentet er at offentlig tjenestepensjon har egne ordninger for gjenlevende ektefeller som skal ivareta inntektssikring for gjenlevende.

Departementet foreslår at påslagspensjon skal løpe ut måneden etter dødsmåneden. Denne regelen sammenfaller med reglene i lov om foretakspensjon og i lov om tjenestepensjon i privat sektor. Departementet foreslår ikke bestemmelser om at påslagspensjon skal løpe i ytterligere en måned dersom avdøde etterlater seg ektefelle eller særregler i tilfeller der et medlem dør uten at alderspensjonen er begynt å løpe.

§ 6-12 (Opphør av pensjon)

Påslagspensjon og 2011-tillegget opphører ved utgangen av måneden etter måneden medlemmet døde. Betinget tjenestepensjon opphører ved utgangen av måneden medlemmet døde. Overgangstillegg opphører ved utgangen av måneden etter måneden medlemmet døde og senest måneden etter at medlemmet fyller 67 år.

Den ekstra måneden med utbetaling for gjenlevende ektefeller er begrunnet med å gi den gjenlevende anledning til å områ seg og eventuelt som et symbolsk bidrag til kostnadene i forbindelse med dødsfallet. Samfunnsviterne mener argumentet med at offentlig tjenestepensjon har egne ordninger for gjenlevende ektefeller som skal ivareta inntektssikring for gjenlevende, er irrelevant.

Samfunnsviterne mener at alle ytelser fra offentlig tjenestepensjon bør opphøre samtidig, ved utgangen av måneden etter måneden medlemmet døde, og enda en måned senere for pensjonister som etterlater seg ektefelle eller samboer.

Svar på spørsmål hvor departementene eksplisitt ber om innspill fra høringsinstansene

Departementet ber om høringsinstansenes syn på om det må foreligge avslag på søknad om ordinær AFP for å kunne få betinget tjenestepensjon.

Samfunnsviterne vurderer at dette innebærer unødig byråkrati for medlemmene, den private og de offentlige AFP-ordningene. Det vil i de fleste tilfellene være objektivt konstaterbart om vilkårene for AFP er oppfylt, og det er vanskelig å se tilfeller hvor noen urettmessig forsøker å få betinget tjenestepensjon framfor den langt mer verdifulle AFP-ytelsen. Samtidig utbetaling bør også kunne unngås eller oppdages raskt gjennom tekniske løsninger.

Departementet ber særskilt om høringsinstansenes syn på hvordan opptjening i bruttoordningen med varighet under tre år best kan ivaretas ved overgang til påslagsordningen. Departementet uttaler følgende i punkt 11.2 i høringsnotatet: «I pensjonsavtalen går det fram at opptjente rettigheter i bruttoordningen med en samlet opptjeningstid under tre år skal konverteres (overføres) til påslagsordningen. Det er ikke opplagt hverken hvordan eller når konverteringen skal skje.Departementet legger til grunn at opptjente rettigheter for medlemmer som har fratrådt før 1.1.2020 med varighet under tre år ikke skal konverteres.»

Samfunnsviterne vurderer at det må legges til rette for at opptjening i bruttoordningen før 2020 kan konverteres og medregnes ved eventuell gjeninntreden på et senere tidspunkt. Dette behovet blir godt ivaretatt dersom vårt forslag om å ikke gjøre opp status for opptjente rettigheter før på tidspunktet for uttak av pensjon får tilslutning. De som har fratrådt med mindre enn tre års opptjening før 2020 og som ikke har gjeninntrådt har da ingen pensjon til utbetaling. De som derimot gjeninntrer etter 2020 kan få medregnet tidligere opptjening med omregning til en påslagsytelse.