Høringsuttalelse om forslag til endringer i folketrygd- og arbeidsmiljøloven

I «Avtale om redusert sykefravær og frafall fra arbeidslivet (IA-avtalen) 2025–2028» understreker myndighetene og partene i arbeidslivet behovet for bedre etterlevelse av pliktene i regelverket fra alle aktørene i sykefraværsoppfølgingen, og peker på at forsterket innsats på den enkelte arbeidsplass er nødvendig for å redusere sykefravær og frafall. Forslagene som fremmes legger derfor til rette for en mer presis og forpliktende regulering av den sykmeldtes rolle i sykefraværsoppfølgingen, og dermed også bedre etterlevelse av regelverket.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet foreslår i dette høringsnotatet enkelte endringer i reglene for sykmeldtes medvirknings- og aktivitetsplikt og arbeidsgivers tilretteleggingsplikt etter henholdsvis lov om folketrygd 28. februar 1997 nr. 19 (folketrygdloven) § 8-8 og § 25-2 og lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. av 17. juni 2005 nr. 62 (arbeidsmiljøloven) § 2-3 og § 4-6.

Medvirkningsplikten

Departementet foreslår både en presisering og en utvidelse av den sykmeldtes medvirkningsplikt i folketrygdloven og ber særlig om tilbakemelding fra høringsinstansene på om medvirkningsplikten også bør innebære en plikt til å midlertidig utføre annet arbeid enn det som framgår av arbeidsavtalen.

Følgende formulering foreslås i folketrygdloven § 8-8 Medlemmets medvirkningsplikt med forslag fra Samfunnsviterne i fet skrift:

Medlemmet skal så tidlig som mulig og under hele sykefraværet gi opplysninger til arbeidsgiveren og Arbeids- og velferdsetaten om forhold som har betydning for å komme tilbake i arbeid, se også § 21-3. Det gjelder blant annet opplysninger om:

a. forventet varighet på fraværet, herunder også igangsatt eller planlagt behandling og utredning og tidsperspektivet for dette,

b. hva medlemmet kan utføre av arbeidsoppgaver selv om vedkommende er syk eller skadet (funksjonsevne),

c. hvilken bistand og hvilke tilpasninger eller tiltak medlemmet har behov for, for å kunne arbeide helt eller delvis. Medlemmet har også plikt til å medvirke med sikte på å komme tilbake i arbeid. Det gjelder blant annet å medvirke ved:

a. utarbeiding og gjennomføring av oppfølgingsplaner og å delta i dialogmøter som nevnt i arbeidsmiljøloven § 4-6 og folketrygdloven § 8-7 a,

b. utprøving av funksjonsevnen, og ved utredning og gjennomføring av tilretteleggingstiltak, herunder en plikt til midlertidig å utføre annet arbeid enn det som følger av arbeidsavtalen når dette er tilpasset helsebegrensningene og oppgavene er relevante og hensiktsmessige for avklaring av arbeidsevnen,

c. utredning og gjennomføring av arbeidsrettede tiltak i regi av Arbeids- og velferdsetaten,

d. å ta imot tilbud om behandling og rehabilitering.

Pliktene i første og andre ledd gjelder ikke dersom medlemmet har rimelig grunn til å unnlate å medvirke. Utbetaling av sykepenger stanses dersom medlemmet ikke oppfyller medvirkningsplikten, se også § 21-8. Dersom medlemmet igjen oppfyller medvirkningsplikten, skal sykepengene utbetales fra dette tidspunktet.

Medlemmet plikter ikke å gi informasjon om diagnoser eller andre rent medisinske opplysninger.

Utprøving i andre oppgaver enn dem som framgår av arbeidsavtalen skal ikke ha negative konsekvenser for nivået på lønn eller sykepenger.

Samfunnsviterne mener det kan være hensiktsmessig å utvide medvirkningsplikten etter folketrygdloven til å også omfatte plikt til midlertidig å utføre annet arbeid enn det som følger av arbeidsavtalen. Det bør imidlertid presiseres i lovteksten at formålet med å utføre andre arbeidsoppgaver må framgå tydelig i oppfølgingsplanen og at oppgavene må være egnet til å prøve ut funksjonsevnen eller eventuelt å legge til rette for økt tilstedeværelse med lavere belastning. Departementet nevner at det kan være snakk om arbeidsoppgaver med lavere lønn og Samfunnsviterne mener derfor det bør presiseres at utprøving av slike oppgaver ikke skal ha negative konsekvenser for medlemmets lønn, sykepenger eller grunnlag for pensjonsopptjening. Når formålet med lovendringene er å klargjøre pliktenes innhold, bør ikke viktige forutsetninger framgå av forarbeidene alene, men også formuleres i loven selv.

Når det gjelder hvilke opplysninger arbeidstakeren plikter å gi til arbeidsgiveren, mener Samfunnsviterne at det er hensiktsmessig å presisere dette enda bedre i lovverket fordi dette typisk kan skape usikkerhet hos mange. Spesielt viktig er dette når brudd på medvirkningsplikten medfører en inngripende sanksjon som stans i sykepengene. Det bør presiseres i loven at arbeidstakeren ikke plikter å gi arbeidsgiver medisinske opplysninger eller diagnoser, men det bør imidlertid angis at arbeidstakeren må gi nødvendig informasjon om prosess, for eksempel opplyse at man er under utredning eller behandling, samt tidsperspektiv for dette.

Departementet foreslår en presisering i arbeidsmiljøloven § 2-4 Arbeidstakers medvirkningsplikt ved sykefravær og Samfunnsviterne foreslår en ytterligere presisering markert med fet skrift:

Arbeidstaker som er helt eller delvis borte fra arbeidet på grunn av ulykke, sykdom, slitasje eller lignende, skal medvirke ved gjennomføring av arbeidsgivers tilretteleggingsplikt etter § 4-6. Arbeidstaker skal:

a. gi arbeidsgiver opplysninger om blant annet forventet lengde på fraværet, sin funksjonsevne og behov for tiltak for å kunne arbeide helt eller delvis, jf. også folketrygdloven § 8-8

b. medvirke ved utarbeiding og gjennomføring av oppfølgingsplaner og delta i dialogmøte etter innkalling fra arbeidsgiver

c. bidra til gjennomføring av nødvendige tiltak for at arbeidstaker skal kunne beholde eller få et passende arbeid. Tiltakene må være tilpasset og forenlig med arbeidstakers funksjonsevne og helse og egnet til å bidra til tilbakeføring til arbeid.

Samfunnsviterne mener det er hensiktsmessig og nyttig å definere i loven hva medvirkningsplikten innebærer for den sykmeldte. Dette gir klarhet og kunnskap om hva som forventes. For å skape ytterligere klarhet for arbeidstaker og arbeidsgiver foreslår vi å ta inn en avsluttende presisering av hva nødvendige tiltak i bokstav c betyr, slik at dette viktige premisset ikke bare er underforstått, men også fastslått.

Samfunnsviterne er enig med departementet i at plikten til å ta annet arbeid ikke utvides på samme måte i arbeidsmiljøloven og dermed heller ikke får konsekvenser for stillingsvernet.

Aktivitetsplikten

Departementet legger til grunn at tidlig og tilpasset aktivitet under sykefraværet øker sannsynligheten for at den sykmeldte kommer tilbake i arbeid fordi det er godt dokumentert at det å være i arbeid i seg selv har helsefremmende effekter, både fysisk og psykisk, og kan motvirke de negative konsekvensene av langtidsfravær. I dag er reglene om den sykmeldtes aktivitetsplikt tatt inn i § 8-8 som har overskriften «Medlemmets medvirkning». For å tydeliggjøre hva plikten til å være i arbeidsrelatert aktivitet innebærer, foreslår departementet å skille disse reglene ut i en ny bestemmelse § 8-8 a med overskriften «Medlemmets plikt til å være i arbeidsrelatert aktivitet».

Samfunnsviterne støtter forslaget om å skille ut bestemmelsene om aktivitetsplikt i en egen bestemmelse. Det kan vurderes om forslaget om å utvide medvirkningsplikten i form av å ta andre oppgaver enn dem som følger av arbeidsavtalen, vil passe bedre under aktivitetsplikt enn medvirkningsplikt, uten at dette har stor betydning.

Samfunnsviterne ønsker en presisering i lovteksten av at aktivitetsplikten ikke består dersom arbeidsgiver unnlater å iverksette nødvendig tilrettelegging. Vi ønsker en tydeliggjøring av arbeidsgivers ansvar også her slik at det etableres en gjennomgående proporsjonalitet og balanse mellom partenes plikter og forventninger.

Departementets forslag til lovendringer, med forslag fra Samfunnsviterne markert med fet skrift:

§ 8-8 a Medlemmets plikt til å være i arbeidsrelatert aktivitet

Medlemmet har plikt til å være i arbeidsrelatert aktivitet, se arbeidsmiljøloven § 4-6 første ledd og folketrygdloven § 8-7 a, i så stor grad som mulig, så tidlig som mulig, og senest innen åtte uker.

Plikten gjelder ikke når medisinske grunner klart er til hinder for slik aktivitet, eller arbeidsrelaterte aktiviteter ikke kan gjennomføres på arbeidsplassen eller når arbeidsgiver unnlater å iverksette nødvendig tilrettelegging. Utbetaling av sykepenger stanses dersom medlemmet ikke oppfyller aktivitetsplikten. Dersom medlemmet igjen oppfyller aktivitetsplikten, skal sykepengene utbetales fra dette tidspunktet.

Stansing av sykepenger

Departementet foreslår at ordlyden endres fra at sykepengene «faller bort», til at de «stanses». Dette innebærer at utbetaling av sykepengene kan gjenopptas fra det tidspunktet den sykmeldte fyller aktivitetsplikten. Dette gjør reaksjonen proporsjonal og rettferdig, og gir insentiv for den sykmeldte til å komme i aktivitet. Dette er også i tråd med gjeldende praktisering av bestemmelsen. Det vil også være samme reaksjon ved å unnlate å være i aktivitet, som ved unnlatelse av å medvirke.

Samfunnsviternes mener det er rimelig å endre sanksjonsbestemmelsene fra bortfall til (midlertidig) stans av sykepenger.

Samfunnsviterne mener det bør vurderes om det er hensiktsmessig å innføre bedre symmetri i sanksjonene og innføre sanksjoner mot arbeidsgivere som ikke oppfyller sin plikt til tilrettelegging eller som ikke følger opp arbeidet med å utarbeide og sende inn aktivitetsplaner. Manglende vilje til å legge til rette kan ha avgjørende betydning for den sykmeldtes mulighet til å holde seg i arbeid og utnytte sin arbeidsevne fullt ut til det beste for seg selv, virksomheten og samfunnet.

Tilretteleggingsplikten

Arbeidsgiver har i dag en vidtrekkende tilretteleggingsplikt etter arbeidsmiljøloven § 4-6, som også kan innebære en plikt til å tilby arbeid som vesentlig avviker fra arbeidsavtalen. Departementet ønsker å beholde dagens grenser for hvor langt tilretteleggingsplikten strekker seg, men ta inn ordet «varig» for å markere at varig tilrettelegging også er omfattet.

Samfunnsviterne er enig med departementet i at det kan være hensiktsmessig å beholde normen om at grensene for tilrettelegging må bero på en helhetlig og konkret skjønnsmessig vurdering. Det er også hensiktsmessig og et svært godt forslag å klargjøre i lovteksten at også varig tilrettelegging er omfattet av tilretteleggingsplikten.

Samfunnsviterne mener imidlertid at arbeidsgivers tilretteleggingsplikt ved varig, delvis uførhet bør utvides eller presiseres noe. Det kreves i dag, og vil i økende grad framover, være et stort behov for at delvis uføre får anledning til å utnytte sin restarbeidsevne fullt ut. For mange vil det være svært vanskelig å få nytt arbeid som delvis ufør, og dermed umulig å utnytte den arbeidsevnen som er i behold om det eksisterende arbeidsforholdet ikke videreføres i tilrettelagt form.

Høyesterett framholder i Widerøe-dommen at det må vektige grunner til før arbeidsmiljøloven § 4-6 medfører en plikt til å foreta permanente endringer i organisasjons- eller stillingsstrukturen i bedriften. Departementet peker på at det i juridisk teori er uenighet om hvorvidt denne uttalelsen innebærer en innsnevring av arbeidsgivers tilretteleggingsplikt i tilfeller der det på varig basis er behov for tilrettelegging som krever endringer i virksomhetens organisasjons- eller stillingsstruktur.

Samfunnsviterne mener denne dommen utvilsomt har medført en innsnevring i tilretteleggingsplikten når det gjelder varig tilrettelegging. Vi har i bistanden til våre medlemmer erfart selv at det har blitt vanskeligere å få til tilrettelegging i form av varig deltidsstilling etter at dommen kom. Spesielt når det gjelder svært praktiske grep som tilpasning av arbeidstid og mulighet for deltid, må det stilles spørsmål ved om dette er tilrettelegging av en slik art at de faktisk kan omfattes av begrepet «virksomhetens organisasjons- eller stillingsstruktur», som peker på mer grunnleggende, tungtveiende strukturer.

Samfunnsviterne vil peke på at virksomhetene selv ellers er svært endringsvillige når det kommer til omorganisering av organisasjonen og stillingsstrukturen, ofte på bekostning av og med økt belastning på de ansatte. At det skulle foreligge en dyp frykt for å foreta en liten endring i form av at en delvis ufør arbeidstaker får fortsette i halv stilling, synes overdreven og lite proporsjonal med den delvis uføres plikt til (og behov for) å være i arbeid og tilsvarende uproporsjonal med samfunnets uttalte behov for optimal utnyttelse av all tilgjengelig arbeidskraft.

Samfunnsviterne er av den klare oppfatning at ikke alle samfunnsbehov og endringer kan gjennomføres med å legge flere plikter og strammere sanksjoner på syke arbeidstakere, men at de reelle mulighetene for å stå i arbeid må utvides tilsvarende. Vi klarer ikke å utløse mer arbeidskraft i befolkningen uten at arbeidsgiverne også er villige til å investere i folk, tenke kreativt og løsningsorientert og skape nødvendig fleksibilitet og muligheter. Helseutfordringer skaper sårbarhet for lav selvfølelse og et pessimistisk syn på hvilke muligheter som foreligger for den sykmeldte selv, kanskje også skam og en følelse av å svikte kollegaene og arbeidsplassen. Å bli møtt med tillit, tålmodighet og vilje til å overvinne de helsemessige begrensningene, kan være den avgjørende faktoren for å mobilisere den sykmeldtes ressurser.

Høyesterett framholder altså i Widerøe-dommen at det må vektige grunner til før aml § 4-6 medfører en plikt til å foreta permanente endringer i organisasjons- eller stillingsstrukturen i bedriften. Denne dommen handler om en ansatt i Widerøe som hadde behov for varig tilrettelegging til halv stilling. Han var ikke ansatt som pilot, noe som etter oppgavens art åpenbart kunne begrunne at halve flyvninger ikke var gjennomførbare, men som multimedia-produsent. Hans behov for å beholde arbeidet og utnytte sin kompetanse og restarbeidsevne vil for de fleste framstå som en svært vektig grunn for varig tilrettelegging.

Arbeidstakeren med varig nedsatt arbeidsevne vil alltid ha en vektig grunn til å beholde arbeidet på deltid. Samfunnet har også en vektig interesse i at det legges godt til rette for varig tilrettelegging for delvis uføre. Samfunnsviterne ønsker derfor å snu vurderingskriteriet fra at det må være vektige grunner for tilrettelegging, til at det må være vektige grunner for å avstå fra varig tilrettelegging, også når det medfører ulemper eller endringer i organisasjons- eller stillingsstrukturen. Eventuelt kan det vurderes å utrede om det kan eller bør utvikles støtteordninger eller andre insentiver som kan lette byrden for arbeidsgivere.

Gitt at den innsnevrende bevisbyrden for hvor langt tilretteleggingsplikten går, er lagt på arbeidstakeren i Høyesteretts praksis og vi ønsker denne snudd, foreslår vi at vurderingsnormen tas inn i lovteksten.

Widerøe-dommen bygger også på et resonnement om at det ikke er krav til etterprøvbar dokumentasjon på at ulempene ved tilrettelegging er for store, men at dette tilligger styringsretten og arbeidsgivers faglige vurdering. Samfunnsviterne mener at konsekvensene av å miste muligheten til å fortsette i arbeid er så store og negative for den sykmeldte arbeidstakeren, at det er rimelig og åpenbart nødvendig å kreve etterprøvbar dokumentasjon på at tilrettelegging ikke er mulig. Sterke menneskelige hensyn og samfunnsbehov tilsier at Høyesterett ikke trenger å være så engstelig og tilbakeholden med å stille større krav til virksomhetene på dette punktet.

Departementet foreslår at aml § 4-6 første ledd, andre punktum skal lyde slik, med forslag om endringer fra Samfunnsviterne markert med fet skrift:

Arbeidstaker skal fortrinnsvis gis anledning til å fortsette i sitt vanlige arbeid, eventuelt etter særskilt midlertidig eller varig tilrettelegging av arbeidet eller arbeidstiden, endringer i arbeidsutstyr, gjennomgått arbeidsrettede tiltak e.l.

Vurderingen av hvilken tilrettelegging som er mulig skal bero på en konkret, skjønnsmessig helhetsvurdering i det enkelte tilfelle. Arbeidsgiver kan bare motsette seg varig tilrettelegging dersom vektige, dokumenterte grunner foreligger, også når tilretteleggingen innebærer varige endringer i virksomhetens organisasjons- eller stillingsstruktur.