Innspill til utredning av fylkesmannens fremtidige struktur

Samfunnsviterne viser til foreløpig rapport av 5. juli 2016 fra prosjektgruppen i Kommunal- og moderniseringsdepartementet, om fylkesmannens fremtidige struktur. 

Samfunnsviterne er Akademiker-foreningen for humanister og samfunnsvitere og har om lag 12000 medlemmer. Mange av disse arbeider i statlig og kommunal forvaltning, med oppgaver knyttet til virksomhetenes fagområder samt virksomhetsstyring, organisasjonsutvikling, personal/HR og ledelse.

Innledende kommentar

Samfunnsviterne er positive til at kommunal- og moderniseringsdepartementet gjennom utredning av ulike modeller for fremtidig organisering av fylkesmannen, følger opp arbeidet med å forenkle og effektivisere offentlig sektor.

Vi synes rapporten gir et godt bilde av fylkesmannrollen og de utfordringene og problemstillingene embetene står over for. Både oppdragsgivernes og embetenes egne oppfatninger kommer godt frem, men oppfattinger og synspunkter fra brukernes perspektiv er i liten grad beskrevet og vektlagt i rapporten.  

Rammebetingelser for offentlig virksomhet er i stadig endring, og det er behov for å tenke nytt om arbeidsmåter og organisering for å være rustet for fremtidens utfordringer. Strukturell inndeling er en av flere utfordringer som må håndteres for å legge til rette for høy kvalitet, ressursutnyttelse, effektivitet og helhet i oppgaveløsningen.

Samfunnsviterne mener at offentlig sektor skal ha en bærende rolle i samfunnsutvikling og verdiskapning. Et kompetent, effektivt og faglig sterkt byråkrati er et nødvendig korrektiv i politikken og en viktig forutsetning for demokrati, rettssikkerhet og gjennomføringskraft. Effektiv ressursbruk forutsetter et kontinuerlig fokus på organisering, arbeidsformer og prioriteringer. Vi deler departementets oppfatning om at det er nødvendig å styrke forvaltningens evne til å se sammenhenger og finne gode løsninger på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.

Reformarbeidet i offentlig forvaltning vil strekke seg mange år fremover, og hver endringsprosess er del av et større bilde. Med flere parallelle strukturelle reformer i offentlig forvaltning og regionalt folkevalgt nivå, blir det en utfordring å se disse i sammenheng og få koblet prosessene sammen på en god måte.

Hensyn og prinsipper for fylkesmannens inndeling 

Samfunnsviterne vil fremheve at rettssikkerhet, menneskeverd, likeverdighet, brukermedvirkning og valgfrihet, forutsigbarhet, trygghet og bærekraftig utnyttelse av samfunnets menneskelige og økonomiske ressurser må ligge til grunn som bærende hensyn når offentlig virksomhet organiseres, effektiviseres og videreutvikles.

Fylkesmannens rolle er i hovedsak å være bindeledd mellom stat og kommune, tverrsektoriell samordner og rettssikkerhetsinstans. Hovedmålgruppene for embetenes arbeid er kommuner, innbyggere, næringsliv og andre offentlige myndigheter. I den foreløpige rapporten fremheves fem hovedprinsipper for fremtidig inndeling av fylkesmannen:

• Gi tilstrekkelig innbyggergrunnlag for faglig og økonomisk bærekraftige enheter
• Ivareta geografisk funksjonalitet
• Sikre god tilgjengelighet for kommuner og innbyggere
• Styrke forutsetningene for samvirke og samordning i staten
• Størst mulig grad av felles inndeling med folkevalgt regionalt nivå

Fylkesmannens egenart er i første rekke embetenes desentraliserte og kommunenære rolle som statlig forvaltningsorgan. Rollen som bindeledd mellom staten og en, i overskuelig fremtid, betydelig og heterogen gruppe kommuner er avgjørende for fylkesmannens virke. Det er nærliggende å anta at utviklingen i retning av større og mer robuste kommuner vil skje skrittvis, og ta tid. Selv med en gradvis overgang til større kommuner oppfatter Samfunnsviterne at geografi, bosettingsmønster og lokale behov på varig basis vil kreve nærhet og tilgjengelighet i fylkesmannens oppgaveløsning. Nærhetsprinsippet fordrer at Fylkesmannen kjenner sine kommuner, og kommunene kjenner sin fylkesmann. Dette legger føringer på utviklingen av fremtidig geografisk struktur, og innvirker på spørsmål vedrørende lokalisering.

Analysene av fylkesmannens fremtidige geografiske struktur må sees i sammenheng med andre organisatoriske grep som rettes mot embetenes oppgaver. Departementet har i tillegg til strukturarbeidet igangsatt utredningsarbeid for å styrke helhetlig og prinsipiell styring av embetenes administrative oppgaver, og sikre fornying og effektivitet på det administrative området. Vi viser til rapportene fra 2013 og 2015. Sistnevnte rapport «Fornying og effektivisering av det administrative området i fylkesmannsembetene» (KMD, februar 2015) omtaler hvordan etablering av en felles administrativ enhet, Fylkesmennenes fellesadministrasjon (FMFA), kan bidra til å løse noen av styringsutfordringene på det administrative området.

Gode og effektive administrative tjenester, sammen med en god og fremtidsrettet geografisk struktur for fylkesmannen, er viktige bidrag til at fylkesmannen kan løse fagoppgaver og ivareta rollen som bindeledd mellom stat og kommune, tverrsektoriell samordner og rettssikkerhetsinstans. I utredningen av organiseringen av embetenes administrative oppgaver, trekkes fylkesmannsstrukturen inn som et utviklingstrekk som påvirker fremtidig organisering. Hensynet til sammenheng og helhetsforståelse tilsier etter vår oppfatning at det omvendte også må gjelde, og at grepene som vurderes tatt overfor embetenes administrative oppgavene må tilflyte vurderingsgrunnlaget for ny geografisk fylkesmannsstruktur. Vi legger til grunn at departementet i det videre arbeid vil se utviklingsarbeidene i nær sammenheng.

Hovedmodellene for fremtidig inndeling

Den foreløpige rapporten om fylkesmannens fremtidige struktur skisserer og drøfter tre hovedmodeller for fremtidig inndeling av embetene. De tre hovedmodellene utgjør ikke konkrete inndelingsforslag, men er mulige hovedløsninger med ulike egenskaper for å møte eksisterende og fremtidige utfordringer og behov. Modellene som drøftes er:

• Konsolideringsmodell, med mindre endringer av dagens struktur (14-17)
• Regionmodell, med et antall mellomstore embeter (8-13)
• Landsdelsmodell, med et antall store embeter (4-7)

Landsdelsmodellen innebærer en omfattende reduksjon av antall embeter. Gitt at det vil fortsatt være mange og relativt små kommuner i tiden fremover, representerer modellen etter Samfunnsviternes syn en for stor omveltning og risiko knyttet til å opprettholde dagens relasjon og rolle overfor kommunene. Modellen er heller ikke godt tilpasset ønsket utvikling i folkevalgt regionalt nivå på om lag 10 regioner.

Regionmodellen representerer i større grad enn konsolideringsmodellen et aktivt grep for å bygge en bærekraftig organisasjon som kan håndtere nye og endrede oppgaver. Samfunnsviterne anser at regionmodellen kan utformes slik at den utgjør en god balanse mellom behovet for nærhet, lokalkunnskap og tilgjengelighet og mer effektive, spesialiserte, robuste og kompetansebaserte enheter.

Innføring av en regionmodell vil gjennomgående øke embetene geografiske størrelse, innbyggertall og antallet kommuner embetene skal dekke. For innbyggere, næringsliv og kommunene vil avstanden til embetet øke sammenlignet med konsolideringsmodellen. En regionmodell fremstår på den annen side som bedre tilpasset regionaliseringen av statlige etater og fylkesmannens horisontale samordningsrolle.

Samfunnsviterne ønsker en kommunereform velkommen og mener at kommuner må slås sammen slik at enhetene profesjonaliseres, styrkes og dimensjoneres ut fra samtidens og fremtidens behov. Riktig dimensjonering er en forutsetning for å håndtere et bredt spekter av tjenester og forvaltningsoppgaver, ikke bare for kommunene men også for fylkesmannsembetene. Samfunnsviterne mener at regionmodellen representerer en mer egnet geografisk hovedmodell enn dagens fylkesvise fylkesmannsorganisering.

Regionmodellens positive sider nyttiggjøres best ved en samtidig reduksjon av antallet kommuner. Slik vi ser det tilbyr hovedmodellen likevel en hensiktsmessig strukturell ramme for fylkesmannens arbeid også i en overgangsfase frem mot større kommuner. Samfunnsviterne vil benytte anledningen til å fremheve betydningen av tilbakemeldinger og fremtidig «brukerrapportering» fra kommunene, i lys av fylkesmannens viktige rolle som bindeledd mellom stat og kommune.

Samfunnsviterne understreker at det ved sammenslåing til større embeter må sikres fortsatt nærhet til fylkesmannens tjenester og brukere. Geografisk funksjonalitet, reiseavstander, kommunikasjon, bosettingsmønster, lokale behov og behovet for balansert geografisk utvikling gjør det nødvendig å vie betydelig oppmerksomhet til utformingen av det enkelte embete. Eksempelvis vil sammenslåing av embetene for Troms og Finnmark føre til noe lignende en landsdelsmodell, med store avstander og vanskelig fremkommelighet.

Betydningen av relevant kompetanse og god ledelse

Samfunnsmessige reformer og herunder endringer av fylkesmannsstrukturen kan ikke gjennomføres uten relevant kompetanse og god ledelse. Kompetanse innen endringsledelse og gjennomføring av omstillinger er avgjørende for å kunne hente ut effektiviseringsgevinster, øke fordeler og redusere utfordringer ved ny struktur.

Ledelse og samhandling i offentlig sektor må være basert på tillit, kompetanse, klare forventninger og tydelig ansvar. Ledere må skape energi, engasjement og indre motivasjon gjennom å fokusere på mening, overordnede mål, verdier og tillit.  Ledere på alle nivåer i fylkesmannsstrukturen må også innenfor en ny geografisk struktur arbeide kontinuerlig med videreutvikling og tjenester, arbeidsmetoder og samhandling mellom sektorer, etater og forvaltningsnivåer.

Samtidig som ledelse i og av offentlig sektor styrkes må ansatte få ta ansvar og stimuleres til nytenkning og utvikling, og det må være rom for å ivareta den enkelte virksomhets ulike behov. Fylkesmennene utgjør med sine kompetansearbeidsplasser viktige og relevante arbeidsplasser i egen region. Samfunnsvitere yter landet rundt viktige bidrag til oppgaveløsningen via bruk av sin kompetanse på embetenes fagområder og evnen til å se sammenhenger og samordne virksomhetsstyring, organisasjonsutvikling, ledelse og kommunikasjon.

Medvirkning og medbestemmelse

Samfunnsviterne vil understreke betydningen av å ha en god prosess med medvirkning fra de ansattes organisasjoner og tillitsvalgte lokalt og sentralt. God involvering betyr tidlig involvering. Omstillingstillitsvalgte og avtaleverket bør brukes aktivt for å få en god gjennomføring av reformen.

De ansatte og arbeidstakerforeningenes fag- og prosesskompetanse er både ved den daglige løpende omstilling som skjer, og ved større organisatoriske endringer, en avgjørende ressurs og suksessfaktor for gode resultater.

Arbeidsgiveransvaret må utøves og arbeidstakernes interesser ivaretas på en god måte ved sammenslåinger og omorganiseringer. Det må ikke være den enkelte arbeidstaker som bærer omkostningene og ulempene ved store samfunnsreformer. De ansatte som berøres av reformen må få god informasjon om endringsprosesser og tas med på råd. Dette må skje så tidlig i prosessen at de gis mulighet til å påvirke egen arbeidssituasjon.

Avsluttende kommentar

Sammenslåing av fylkesmannsembeter er en omfattende prosess som vil få konsekvenser både for fylkesmannens virksomhet, de ansatte ved embetene og for fylkesmannens samarbeidspartnere. De samlede konsekvensene av endringene vil være større jo flere embeter som berøres av reformen. Vi ønsker klare og enhetlige styringssignaler fra KMD til embetene om hvilke premisser og rammer som skal gjelde for den videre prosessen, eksempelvis vurdering og iverksetting av tilsettingsstopp innenfor det administrative området i embetene.

Strukturendringene legger til rette for effektivisering og stordriftsfordeler på lengre sikt. Før disse effektene kan hentes ut er det grunn til å være bevisst at ressursbruken som må investeres i omstillings- og gjennomføringsfasen vil måtte være betydelig og at vellykket omstilling også fordrer arbeid med å bygge en felles organisasjonskultur i de nye embetene.