Høringsinnspill til Akademikerne vedrørende ny lov om statens ansatte

Innledning

Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte 1. april 2016 ut på høring et forslag til ny lov om statens ansatte. Forslaget innebærer at lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m. (tjenestemannsloven) oppheves. Departementet foreslår både innholdsmessige, tekniske og språklige endringer i den nye loven.

Arbeidet med en ny lov for statens ansatte er et ledd i regjeringens arbeid for å gjøre staten til en bedre og mer moderne arbeidsgiver.

Utviklingen av lov og avtaleverk er viktige verktøy for å sikre gode rammebetingelser for de oppgaver og mål virksomhetene er satt til å forvalte. Dagens tjenestemannslov og avtaleverk bærer etter Samfunnsviternes vurdering preg av en kontinuerlig flikking hvor småjusteringer og enkelttilpasninger ikke alltid tar hensyn til en helhetlig organisering og oppbygging tilpasset sektoren og virksomhetenes behov og oppgaver.

Samfunnsviterne kunne på mange punkter ønske at departementet hadde gått lenger i å forenkle og harmonisere loven om statens ansatte med arbeidsmiljølovens bestemmelser, men er likevel fornøyd med at det foreslås en ny lov som tar noen skritt i retning av et mer tidsriktig rammeverk for det viktige arbeidet i staten.

Samfunnsviterne mener at arbeidstakernes medbestemmelse skal ligge som et fundament i utviklingen av nye lover og avtalebestemmelser, men at formene for medbestemmelse må gjennomgås og tilpasses et arbeidsliv i stadig endring.

Samfunnsviterne mener i utgangspunktet at

• Den reelle arbeidstakerinnflytelsen innenfor lov og kollektive avtaler må styrkes gjennom forenkling av prosesser og virkemidler. Drøfting og informasjon i beslutningsprosesser skal være et avgjørende verktøy for å sikre god medbestemmelse og et godt samarbeid mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. En profesjonalisert ledelse og et tillitsvalgtapparat som kan fokusere på og bidra i de viktige personalpolitiske sakene, kan sammen skape gode arbeidsbetingelser og større legitimitet for arbeidstakermedvirkningen.
• Arbeidslivsspørsmål må i størst mulig grad reguleres i en felles lov, og fortrinnsvis i arbeidsmiljøloven. I tillegg til tjenestemannsloven må også annen særlovgivning gjennomgås og vurderes med sikte på harmonisering med arbeidsmiljøloven.
• Prosedyrene i dagens tilsettingsordning i staten er ressurskrevende og omstendelige og må forenkles.
• Det er ikke behov for særskilte regler for stillingsvern i staten.
• Ordningen med fortrinnsrett bør avvikles.

Kommentarer til enkelte av forslagene

Ansettelser

Samfunnsviterne støtter forslaget om å lovfeste kvalifikasjonsprinsippet.

Tjenestemannslovutvalget mente i sin utredning at det foreligger særegne forhold som begrunner en særskilt lovregulering av ansettelsesforholdene i staten. Den avgjørende begrunnelsen er at det er viktig at befolkningen har tillit til hvordan ansettelser foretas i staten. Utvalget anbefalte derfor å videreføre dagens bestemmelser om at det skal være en totrinnsprosess med innstilling og ansettelse, og at ansettelsesmyndigheten som hovedregel legges til et kollegialt organ, med representanter fra både arbeidsgiversiden og de ansatte.

Departementet foreslår i hovedsak å videreføre dagens regler for ansettelse, men med noen forenklinger. Det foreslås at nærmeste leder som hovedregel innstiller, mens ordningen med kollegiale ansettelsesorgan videreføres. Dette begrunnes med at det ikke anses nødvendig med et kollegialt organ både ved innstilling og ansettelse.

Det er svært viktig at staten sikres høyt kvalifisert arbeidskraft og at befolkningen har tillit til de ansettelsene som foretas. Det er imidlertid også svært viktig at tilsettingsprosedyrene ikke blir mer langtrukne enn nødvendig, både av hensyn til søkerne og av hensyn til oppgaveløsningen i den enkelte virksomhet.

Samfunnsviterne mener prosedyrene i dagens tilsettingsordning i staten er ressurskrevende og omstendelige og er enig i at det er nødvendig med forenkling. Selv med dagens totrinnsmodell og ansattes representasjon i utrednings- og beslutningsprosessen er det høyst usikkert hvilken reell innflytelse ansattes representanter egentlig har. Kravene til profesjonalitet og kompetanse innen rekruttering er økende og Samfunnsviterne er positive til endringer som kan tydeliggjøre arbeidsgivers ansvar for god rekruttering. Samfunnsviterne mener at en styrking av arbeidsgiverrollen i offentlig sektor vil måtte innebære større beslutningsansvar også i ansettelsessaker. Det må stilles tydeligere krav til ledere i offentlig sektor og lederne må gis tilsvarende handlerom til å løse de oppgavene de er pålagt.

En forenklet tilsettingsprosess vil også være bedre tilpasset dagens krav til kostnadseffektivitet i rekrutteringsprosessen.

Høy grad av involvering, medbestemmelse og medvirkning blant norske arbeidstakere er verdifullt, ikke bare sett fra ansattes perspektiv, men også for samfunnet og den enkelte virksomhet. Ved å styrke medbestemmelsen mot mer overordnede personalpolitiske målsetninger, herunder arbeid med kontinuerlige prosesser rundt virksomhetens kompetansebehov, vil de tillitsvalgte ta del både i utrednings- og forberedelsesfasen i virksomhetens ansettelsespolitikk.

Samfunnsviterne ønsker at departementet arbeider videre med å forenkle tilsettingsprosessen ytterligere, gjerne gjennom forsøksordninger i enkelte virksomheter, slik at partene kan høste felles erfaringer.

Midlertidig ansettelser

Departementets foreslår å harmonisere reguleringen av adgangen til midlertidig ansettelse med arbeidsmiljølovens regler. Forslaget innebærer en innstramming i adgangen til midlertidig ansettelse og bruk av åremål. Videre er det foreslått at midlertidig ansatt som hovedregel oppnår status som fast ansatt etter tre års midlertidig ansettelse. Departementet foreslår også at reglene om innleie i hovedsak reguleres i arbeidsmiljøloven, men at vilkårene for når en statlig virksomhet kan leie inn arbeidstaker reguleres i den nye loven om statens ansatte.

Samfunnsviterne mener at fast tilsetting skal være hovedregelen i norsk arbeidsliv og støtter departementets forslag om å videreføre dette prinsippet i ny lov om statens ansatte.

Som et overordnet utgangspunkt mener Samfunnsviterne at det må strammes inn på bruken av langvarige midlertidige tilsettinger i staten. Forslaget om at statsansatt som har vært sammenhengende midlertidig tilsatt i tre år etter hjemlene i § 9 første ledd bokstav a, b, c og f skal anses å være fast ansatt, støttes. Dette er et skritt i riktig retning, men Samfunnsviterne vil likevel peke på at det er andre hjemler i særlovgivningen som åpner for langvarig midlertitid tilsetting og at det er viktig at staten fører en samlet politikk på dette området. Forslagene til ny lov om statens ansatte fortsetter en lang tradisjon for å flikke på regelverket fremfor å rydde opp og gjøre gjennomgripende endringer, noe Samfunnsviterne har etterlyst i lengre tid. Prinsipielt ønsker vi en harmonisering av arbeidsmiljølovens, tjenestemannslovens, universitets- og høyskolelovens og eventuelt andre særlovers regler om midlertidig tilsetting for å rydde og muliggjøre større kontroll med omfanget av midlertidighet. Når det nå foreslås en ny lov om statens ansatte, er anledningen god til å skape større grad av harmonisering og forenkling.

Samfunnsviterne er usikker på om forslagene til endring av ordlyden i hjemlene for midlertidig tilsetting gir bedre eller tydeligere hjemler enn i dagens lov. Hjemlene i foreslått ny bestemmelse § 9 første ledd bokstav a, b og f synes å overlappe hverandre og det er vanskelig å se behovet for såpass sammenfallende hjemler med ulik tidsbegrensning og noe ulik innretning. Samfunnsviterne anerkjenner virksomhetenes behov for fleksibiliteten som ligger adgang til kortvarig midlertidig tilsetting, og det vil være en fordel å bruke minst mulig tid på prosedyrer knyttet til valg av hjemler, bytte av hjemmel ved forlenget behov osv.  

Prøvetid

Departementet foreslår at statsansatte fortsatt som hovedregel ansettes med prøvetid på seks måneder. Videre foreslår departementet at arbeidsgiver skal ha anledning til å forlenge prøvetiden dersom statsansatt har vært fraværende i prøvetiden. Dette er en harmonisering med arbeidsmiljøloven. Samfunnsviterne støtter dette forslaget.

Oppsigelse

Departementet har foreslått at oppsigelsesreglene skal være like for fast og midlertidig ansatte, uavhengig av ansettelsestid. Forslaget går ut på at statsansatte kan sies opp dersom det er saklig begrunnet i virksomhetens forhold. For at saklighetskravet skal være oppfylt må arbeidsgiver ha tilbudt den statsansatte annen passende ledig stilling i virksomheten før oppsigelse. I tillegg er det foreslått at arbeidsgiver må foreta en interesseavveining av virksomhetens behov og ulempene for den statsansatte. Når det gjelder oppsigelse på grunn av statsansattes forhold, foreslår departementet i hovedsak en videreføring av gjeldende rett. Departementet foreslår imidlertid at det også skal være adgang til oppsigelse når statsansatt gjentatte ganger har krenket sine tjenesteplikter. Departementet foreslår i hovedsak å videreføre gjeldende oppsigelsesfrister.

Samfunnsviterne mener det ikke lenger er nødvendig eller hensiktsmessig med særskilte regler om stillingsvern for statens tjenestemenn og anbefaler harmonisering med arbeidsmiljølovens interesseavveininger og saklighetsvurderinger. Departementet ber spesifikt om at høringsuttalelsene vurderer dette spørsmålet og uttrykker en viss grad av bekymring for at denne interesseavveiningen kan være vanskelig å praktisere. Samfunnsviterne vil imidlertid peke på at saklighetsnormen i arbeidsmiljøloven praktiseres og er kjent i hele arbeidslivet for øvrig og at også domstolene har lang erfaring med å foreta disse avveiningene.

Når det gjelder oppsigelse på grunn av sykdom ønsker Samfunnsviterne at statens faste og langvarige praksis med å avstå fra oppsigelse de første to årene etter at langvarig uførhet inntreffer nedfelles i loven. På dette punktet taler gode grunner for å kreve mer av staten enn av andre arbeidsgivere fordi staten bør være kunne ta større ansvar for syke arbeidstakere og være en foregangsvirksomhet i inkluderingsarbeidet.

Fortrinnsrett

Departementet foreslår å videreføre adgangen til fortrinnsrett til andre stillinger i staten dersom oppsigelsen er begrunnet i virksomhetens forhold, men ikke dersom oppsigelsen er begrunnet i arbeidstakers forhold. Adgangen begrenses til inntil to år fra oppsigelsestidspunktet.

Departementet foreslår å oppheve Tilsettingsrådet for overtallige, med den begrunnelse at de enkelte statlige virksomheter bør ha ansvaret ved behandling av slike saker.

Samfunnsviterne mener at ordningen med fortrinnsrett til annen passende stilling i staten bør opphøre. Innenfor virksomheten den ansatte arbeider i, bør det vurderes om det finnes andre passende oppgaver som ledd i en saklighetsvurdering før oppsigelse besluttes. Fortrinnsrett til stillinger i staten for øvrig mener Samfunnsviterne er uheldig og lett kommer i konflikt med kvalifikasjonsprinsippet.

Ordenstraff, suspensjon og avskjed

Departementet foreslår at en form for ordenstraff bør videreføres, men at den aktuelle reaksjonsformen kun bør være skriftlig advarsel. Departementet ber om høringsinstansenes innspill på om det er behov for å videreføre ansiennitetstap og nedsettelse i stilling som reaksjoner.

Samfunnsviterne mener det ikke er behov for, eller ønskelig, å videreføre disse reaksjonsformene. Både lønns- og karriereutvikling og fordeling av oppgaver bør etter vårt syn foregå i andre former enn som ledd i et sanksjonssystem. Når loven skal moderniseres er det fornuftig å legge vekk gamle reaksjonsformer og mekanismer for fastsetting av stillinger og lønn.