Innspill til Akademikerne vedrørende Stoltenbergutvalgets rapport

(Samfunnsviterne har også sendt inn eget høringsinnspill direkte til Utdanningsdirektoratet.)

Innspill til Akademikerne vedrørende Stoltenbergutvalgets rapport Innspill til høring om NOU 2019:3, Nye sjanser - bedre læring. Kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og utdanningsløp.

Dagens barn og ungdom er morgendagens arbeidstakere. Forskning viser at dagens barn og ungdom f.eks. aldri har vært flinkere, aldri har drukket mindre alkohol og aldri har vært mer opptatt av gode skoleprestasjoner. «Generasjon prestasjon» har imidlertid også store utfordringer; både kjønnsforskjeller, tilretteleggingsbehov, psykisk helse og «drop-out»-problematikk skaper utfordringer både med tanke på å fullføre grunnskolen og den videregående skolen. Utfordringen er at det er også disse som skal sørge for at både norsk arbeidsliv og velferdsstaten videreutvikles til det beste for innbyggerne. Samfunnsviterne vurderer dette som bekymringsfullt.

Stoltenbergutvalget konkluderer med at kjønnsforskjeller er et samfunnsproblem og at det pr i dag er tydelige forskjeller mellom kjønnene på alle nivåer i utdanningssystemet og at dette starter allerede i førskolealder. Rapporten påpeker også innledningsvis at det er grunn til å tro at kjønnsforskjeller i utdanning kan ha vesentlige konsekvenser senere i livet. For selv om kjønnsforskjellene i sysselsetting er betydelig redusert de siste tiår, så er det fortsatt sånn at generelt sett oppnår kvinner fortsatt bare 86% av menns lønn. I tillegg viser framskrivninger at det er de kvinnedominerte næringene som kommer til å vokse, mens sysselsettingen i det som pr i dag er mannsdominerte næringer vil avta. Samfunnsviterne støtter denne vurderingen. Det er også sannsynlig at hvis den utviklingen vi har pr i dag vil fortsette, så vil en se større konsekvenser av kjønnsforskjellene i utdanning i framtiden. Det er derfor grunn til å tro at dette med all sannsynlighet vil ha konsekvenser for enkeltindivider, bransjer og ikke minst for samfunnsutviklingen generelt sett.

Stoltenbergutvalget foreslår i alt 64 tiltak som alle er ment for å rette opp skjevheter som bidrar til å forsterke kjønnsforskjeller gjennom utdanningsløpet. Kun noen av forslagene dokumenteres i rapporten med et forskningsmessig belegg for at de faktisk har en effekt. Det kan også betraktes som modig å foreslå 64 tiltak på bakgrunn av et kunnskapsgrunnlag som utvalget selv innledningsvis vurderer som mangelfullt. Samfunnsviterne er på generelt grunnlag usikker på om alle disse tiltakene vil bidra til å rette opp skjevheter mellom kjønnene i utdanningsløpet. Samfunnsviterne støtter imidlertid de tiltakene som bidrar til større likhet mellom barn generelt. Det vil si tiltak som bidrar til likeverdighet og mindre forskjeller mellom barn både med bakgrunn i sosioøkonomisk bakgrunn og etnisitet, nettopp for å forhindre at forskjeller forsterker seg.

Nedenfor er våre innspill formulert under innspillspunkter til Stoltenbergutvalgets rapport:

Kunnskapsgrunnlaget

Både Nordahls ekspertgruppe og nå Stoltenbergutvalget konkluderer innledningsvis at kunnskapsgrunnlaget er mangelfullt og at en derfor ikke vet hva som er årsakene til kjønnsforskjellene i skoleprestasjoner og utdanningsløp. Samtidig trekkes det fram flere årsakshypoteser som har støtte i forskning, hvor de to hypotesene «utviklingshypotesen» og «sårbarhetshypotesen» fremheves.
Samfunnsviterne støtter Stoltenbergutvalgets egen vurdering av at kunnskapsgrunnlaget er mangelfullt. Dette understreker behovet for at det iverksettes tiltak som bidrar til at vi får et bedre kunnskapsgrunnlag som utgangspunkt for gode utviklingstiltak i framtiden.

Nasjonalt register

En god skole forutsetter et godt kunnskapsgrunnlag. For å kunne gjennomføre gode utviklingstiltak i barnehager og skoler, er en helt avhengig av at dette er tiltak som foreslås med bakgrunn i et kunnskapsbasert grunnlag. Ulike barnehage- og skolereformer bør følges opp av vitenskapelige undersøkelser som måler effekten av de tiltakene som innføres. Samfunnsviterne støtter derfor Stoltenbergutvalgets forslag om å registrere forløpsdata, såkalte registerdata, for på sikt å kunne bygge opp et kunnskapsgrunnlag for barnehage, grunnskole og videregående opplæring.
Det må være en forutsetning at hensyn til personvern, innsyn i egne data og oppslag i egne data blir ivaretatt (GDPR). Likedan bør det også være en forutsetning at belastningen for den enkelte barnehagelærer/lærer/rektor ikke øker ytterligere med tanke på rapportering inn til slike systemer. Å øke rapporteringstrykket ut over det som er dagens nivå, vil innebære enda mindre ressurser til pedagogisk ledelse både for styrere i barnehager og rektorer i skolen. Dette vil være svært uheldig.

Det vil også være en fordel for framtidig barnehage- og skoleutvikling at en utreder et forslag til et helhetlig kunnskapssystem som sikrer et godt kunnskapsgrunnlag for både skoler, barnehager og skole- og barnehageeier.

Tidlig innsats

Tidlig innsats er i dag regulert i Opplæringslovens §1-4. Det innebærer at de elever som på 1.-4. trinn blir hengende etter i lesing, skriving og regning, har rett til intensiv opplæring slik at de har forventet progresjon.

Samfunnsviterne støtter Stoltenbergutvalgets forslag om regelverksendring slik at §1-4 bør gjelde alle fag. I tillegg er det viktig å understreke at tidlig innsats ikke bør begrenses til å gjelde 1.-4. årstrinn. Tidlig innsats bør være fokus hver gang det oppstår vansker hos et barnehagebarn eller en elev, uavhengig av når vansken oppstår og om det er en fagvanske, et emosjonelt problem eller en atferdsvanske. Tidlig innsats er nøkkelen til å forhindre at vansker får utvikle seg mer enn nødvendig, og det er også nøkkelen til at vansker løses på et lavest mulig nivå. Det er i tillegg nøkkelen til å lykkes med inkludering av alle elever, da tidlig innsats forhindrer at elever segregeres som følge av f.eks. en atferdsvanske.

For å få til dette, må det kommunale spesialpedagogiske støttesystemet jobbe tett sammen - gjerne i et forebyggende perspektiv, men også tre inn med direkte tiltak i skole og barnehage og med råd og veiledning fra PP-tjenestens side. Dette er også slik dette systemet fungerer pr. i dag i de fleste kommuner.

Tilpasset opplæring: kvalitet på det ordinære barnehage- og opplæringstilbudet

Å heve kvaliteten på barnehagetilbudet og den ordinære opplæringen i grunnskole og videregående skole er helt avgjørende for å kunne ha et barnehage- og skoletilbud som inkluderer alle barn uavhengig av forutsetninger, evner og behov. I tillegg vil det også være avgjørende å gi barnehagelærere og lærere tilstrekkelig kompetanse for å kunne gjøre disse best mulig i stand til å gjennomføre tilretteleggingstiltak innenfor det ordinære barnehage- og opplæringstilbudet.

En viktig forutsetning er at barnehagen og skolen skal være i stand til å møte alle barn. Det betyr at både barnehagen og skolen må være «moden» for barnet, og ikke omvendt. Gjennom en tilpasset undervisning, jfr dagens lovkrav i Opplæringslovens §1-3, vil dette sannsynligvis være et av de viktigste bidragene til å kunne redusere kjønnsforskjeller mellom gutter og jenter. Det forutsetter også at barnehagen sørger for å gjøre nødvendige tilpasninger i møte med barna.

Her vil en også kunne se at et tilbud om gratis barnehage til alle barn vil også være et viktig bidrag til å utjevne ikke bare sosiale forskjeller, men også etniske forskjeller og kjønnsforskjeller. Med andre ord ikke bare et tilbud om fem timer lekbaserte læringsaktiviteter pr uke slik Stoltenbergutvalget foreslår. Ved å tilby gratis barnehage vil en også sannsynligvis favne de barna som pr i dag ikke går i barnehage. Ofte er det de barna som pr i dag er en del av dette utenforskapet som trenger et barnehagetilbud med høy kvalitet mest.

Nødvendig med satsing på kompetanse for barnehagelærere og lærere i skolen

Det er nødvendig å se på kvaliteten på barnehagelærerutdanningen og lærerutdanningene. Det er svært viktig at disse utdanningene kvalifiserer barnehagelærere og lærere slik at de innehar nødvendig kunnskap og kompetanse som gjør barnehagen og skolen i stand til å møte barn/ungdom ut i fra deres behov. Det betyr at det ikke er tilstrekkelig med kun god faglig kompetanse. Det er også nødvendig å utvikle ferdigheter som relasjonskompetanse, elevsyn og den generelle spesialpedagogiske kompetansen. Dette for å gjøre barnehagelærere og lærere bedre i stand til å kunne tilrettelegge innenfor det ordinære barnehagetilbudet og innenfor den ordinære opplæringen i grunnskole og videregående skole.

Fleksibel skolestart

Før 1975 var det en ordning med testing av barn før skolestart for å sjekke at de var skolemodne og opplæringsdyktige. Så ble loven endret fordi en ønsket at skolen skulle være for alle elever og det samme var intensjonen med 6-årsreformen i sin tid. Skolen skal tilby tilpasset opplæring for de elevene som har behov for det og i så måte være en skole for alle elever. Samfunnsviterne mener at slik bør det også være i framtiden. Det må være en viktig oppgave å sørge for at vi har en skole som er har så god kvalitet at den kan fylle alles behov. Det er helt nødvendig at enkeltindivider blir sette og får den opplæringen som passer ut i fra sine evner, forutsetninger og behov. Det må alltid være slik at det er skolen som tilpasser seg elevene og ikke elevene som må tilpasse seg skolen.
Hittil har forskning på begynneropplæring vært svært stemoderlig prioritert. Derfor er det heller ingen klare svar på om den opplæringen som pr i dag skjer på 1. trinn har noen effekt. Dette bør det gjøres noe med, og Samfunnsviterne støtter derfor også, som nevnt overfor, at det iverksettes tiltak for å etablere et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for å kunne iverksette hensiktsmessige utviklingstiltak.

Pr i dag har regelverket allerede muligheter for at en etter søknad til rektor, fra foreldre/foresatte, kan søke om både framskutt og utsatt skolestart. Som regel blir disse søknadene oversendt som vedlegg til en henvisning til PP-tjenesten, som foretar en helhetlig utredning og på bakgrunn av dette anbefaler framskutt eller utsatt skolestart. I og med at det i dag er et krav om tilpasset opplæring jfr Opplæringslovens §1-4, så skal det være spesielt tungtveiende grunner til at PP-tjenesten anbefaler både en for tidlig skolestart og en utsatt skolestart. Fordi det i dag er opp til PP-tjenesten å gi råd uten av det finnes retningslinjer å knytte denne vurderingen til, så kan det her oppstå forskjeller mellom kommuner. Ut i fra at norsk skole er fundamentert på et likeverdighetsprinsipp så vil dette være en uheldig konsekvens.

Det har tidligere vært prøvd ordninger med fleksibel skolestart i Norge. Både Tromsø kommune, Hå kommune og Oslo kommune har hatt ordninger med fleksibel skolestart. Det samme gjelder Ranheim skole i Trondheim kommune. I både Tromsø, Hå og Trondheim er ordningen evaluert bort. I Oslo kommune er den så langt vi kjenner til ikke evaluert bort, men den etterspørres av foreldre i svært liten grad og i praksis eksisterer den derfor nærmest ikke. Det er heller ikke, så langt vi kjenner til, gjennomført forskning som støtter at en innføring av fleksibel skolestart vil redusere kjønnsforskjellene i utdanningsløpet.

Samfunnsviterne mener at en her bør se på gjeldende regelverk og utforme nasjonale retningslinjer for vurdering av framskutt og utsatt skolestart. Dette vil være en mer hensiktsmessig justering enn å innføre en fleksibel skolestart slik Stoltenbergutvalget foreslår.

Heldagsskole 1. – 4. trinn

Samfunnsviterne støtter Stoltenbergutvalgets forslag om heldagsskole for 1. – 4. trinn. Dette vil være et viktig bidrag til å utjevne sosiale forskjeller og det vil også derigjennom ha en effekt på utjevning av forskjeller mellom kjønnene. Her bør en også på sikt kunne se på om heldagsskole bør være en ordning for hele grunnskolen (1.- 10.trinn).

I tillegg bør det også utredes om det vil være gunstig for både utjevning av kjønnsforskjeller, sosioøkonomiske forskjeller og sosiokulturelle forskjeller å innføre en ordning med gratis barnehage for alle. Ikke begrense dette, slik utvalget foreslår, til et bestemt antall timer for 5-åringer.

Mulighet for et ekstra skoleår

Stoltenbergutvalget foreslår som en av tilpasningene i grunnskolen muligheten til å repetere et skoleår, det vil si i praksis et 11. skoleår som et ekstra skoleår før overgangen til videregående skole. Tidligere var det vært mulig å gå et 10. skoleår i tilknytning til det 9-årige skoleløpet. Dette ble fjernet med reform’ 97. Det har gjennom alle tider vært forbundet med skam å gå om igjen et skoleår og blant folk flest har det tidligere vært slik at et ekstra skoleåret har vært forbundet med svakt presterende elever. Samfunnsviterne støtter ikke forslaget om muligheten til et 11. skoleår. Igjen bør skolen være tilpasse alle de elevene den får, og i og med at også alle elever har rett til videregående opplæring så er også denne delen av utdanningsløpet tilpasset alle elever. Det foreligger heller ikke forskningsmessig belegg for å kunne si at et 11. skoleår øker elevers forutsetninger for å fullføre videregående opplæring. I tillegg vil slike tiltak, i likhet med fleksibel skolestart og karakterkrav for inntak på studiespesialisering, virke segregerende og kunne bidra til økte forskjeller.

Om det spesialpedagogiske støttesystemet

Både skolen og barnehagen har behov for et spesialpedagogisk støttesystem. Samfunnsviterne er derfor positive til et spesialpedagogisk støttesystem på tre nivå slik som det foreslås i Stoltenbergutvalgets rapport. Dette tar også utgangspunkt i hvordan støttesystemet fungerer pr. i dag.

Retten til spesialundervisning må beholdes, og PP-tjenestens ansvar med utarbeidelse av sakkyndig vurdering, jf. Opplæringslovens §5-3, bør fortsatt vurdere retten til spesialundervisning før det fattes et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Imidlertid bør det ses nærmere på hvordan skolen utarbeider individuell opplæringsplan (IOP) og hvilke arbeidsmåter PP-tjenesten benytter for å følge opp de elevene hvor det er tilrådd spesialundervisning. PP-tjenesten bør følge opp elever med spesialundervisning inntil det er målt at de har en effekt av de spesialpedagogiske tiltakene som iverksettes. Dette jf. Peder Haugs forskning på effekten av spesialundervisning.

Stoltenbergutvalget foreslår at 80% av all spesialundervisning skal gjennomføres av personell med relevant pedagogisk og spesialpedagogisk kompetanse. Samfunnsviterne støtter dette forslaget. I tillegg foreslår vi at Opplæringslovens §10-11 fjernes. På denne måten finnes det ikke en juridisk hjemmel for å kunne benytte «annen kompetanse» (assistenter) til gjennomføring av spesialundervisning. (Se foreslåtte regelverksendringer nedenfor.)

For å kunne sikre god faglig kvalitet i PP-tjenestene bør fagpersonene inneha nødvendig kompetanse på masternivå innenfor fagene pedagogikk, rådgivning, spesialpedagogikk og psykologi, eller tilsvarende. Det kan med fordel utarbeides kompetansekrav til tjenesten, noe som også over år har vært etterlyst av tjenesten selv. I tillegg vil det også være en styrking av tjenesten om kompetansen rommet kliniske pedagoger. For at PP-tjenesten skal kunne ta del i det spesialpedagogiske støttesystemet og arbeide tettere på skoler og barnehager, samt være en aktiv samarbeidspartner både i det forebyggende og tverrfaglige arbeidet, så bør det utredes om det bør innføres en bemanningsnorm. Det vil si at det bør være et samsvar mellom størrelse på PP-tjenesten og f.eks. barnetallet i kommunen.

Om det tverrfaglige og flerfaglige samarbeidet

PP-tjenesten bør også være inkludert som en av samarbeidspartnere i det flerfaglig og tverrfaglige samarbeidet for barn og unge. Det er viktig å ha med opplæringsperspektivet og PP-tjenestens kunnskap om kommunens barnehager og skoler når en i et flerfaglig og tverrfaglig samarbeid lokalt skal finne de beste tiltakene for det enkelte barn og deres familier. PP-tjenesten skal dermed ikke bare hjelpe skolen og barnehagen med kompetanse- og organisasjonsutvikling, men også bidra i drøftinger i et forebyggende perspektiv og i et individperspektiv, og gjerne sammen med de øvrige tjenestene for barn og unge og deres familier i kommunene. Ofte er det slik at barna og deres familier er henvist og har oppfølging av flere av de kommunale tjenestene samtidig. Med dette som utgangspunkt er det svært viktig at kommunale tjenester for barn og unge i kommunene jobber sammen.

For øvrig bør også det flerfaglige og tverrfaglige samarbeidet inneholde tjenester som helsestasjon/skolehelsetjeneste, barnevern og psykisk helsetjeneste. Tverrfaglige drøftinger/vurderinger av barns behov kan med fordel drøftes med utgangspunkt i forståelse av at vi alle er 24-timersmennesker, f.eks gjennom bruk av funksjonssirkelen.

Utvalget foreslår å legge ansvaret for det flerfaglige samarbeidet på kommunenivået og ikke på den enkelte kommunale tjeneste eller sektor. Samfunnsviterne støtter dette forslaget.

Grunnskolens innhold og organisering, læreplaner for undervisningsfag

Kjønnsforskjeller når det gjelder selvregulering, det vil si evnen til å regulere seg selv emosjonelt, kan ha betydning for hvorfor jenter får bedre skolekarakterer og gjennomfører høyere utdanning i større grad enn gutter. Læring av mestringsstrategier for å håndtere skolestress og bevisstgjøring av utfordringer med egen og andres psykiske helse kan være forebyggende. Samfunnsviterne vil i den sammenheng påpeke PP-tjenesten i mange kommuner allerede er en av bidragsyterne inn i skolen når det kommer til opplæring for å bevisstgjøre elevene og egen og andres psykiske helse. Gjennom program utarbeidet for barne- og ungdomstrinn som f.eks «mestrende barn» og «alle har en psykisk helse» bidra PP-tjenesten inn i skolen med sin kompetanse for å gi elevene opplæring.

Samfunnsviterne mener at PP-tjenesten også i det videre arbeidet med elevene i fag som livsmestring og psykisk helse i grunnskolen. PP-tjenestens medarbeider har kompetanse på masternivå i fag som psykologi, pedagogikk og spesialpedagogikk hvor utviklingspsykologi for de fleste er en del av fagkretsen. Dette sammen med kompetanse om barn og ungdoms psykiske helse, samt god kjennskap til skolemiljø og skolekultur på den enkelte skole, vil gjøre PP-tjenestens medarbeidere til godt kvalifiserte «spesialister» i denne sammenheng. En kompetanse som vil kunne bidra til å oppdage barn som strever på et tidlig tidspunkt, samt ikke minst være med å gi råd både til eleven selv, foresatte og skolen.

Styrke elevenes valgmuligheter på ungdomstrinnet

Stoltenbergutvalgets rapport fastslår at kjønnsforskjeller blir mer tydelig i ungdomstrinnet. Pr i dag er valgmulighetene for elever i ungdomstrinnet svært begrenset og valgfagene er i tillegg svært kjønnsdelte, noe Stoltenbergutvalgets rapport også fastslår. Samfunnsviterne støtter utvalgets vurdering om at økte valgmuligheter for elevene vil føre til flere snarere enn færre kjønnstypiske utdanningsvalg. Begrunnelsen for dette er nettopp at forskning viser at elevene gleder seg mer til skoledager med valgfag. Det at elevene allerede på ungdomstrinnet kan få anledning til å følge sin egen interesse faglig og at dette kan gi en større motivasjon både for dette faget spesielt, men også for fagene og utdanningen generelt bør vektlegges.

Samfunnsviterne støtter derfor utvalgets forslag til å innføre krav om at skolene må tilby minst fem valgfag, utrede hvordan yrkesgrupper utenfor grunnskolen med relevant kompetanse kan undervise i valgfagene og opprette et etter- og videreutdanningstilbud for de som underviser i disse fagene. Det å ha fagpersoner til å undervise i disse fagene kan også være en ekstra motivasjonsfaktor for elevene. Det blir også viktig å gjennomføre forskning som kan bekrefte eller avkrefte effekten av valgfag i ungdomstrinnet.

Overganger mellom barnehage, grunnskole og videregående skole må være sømløse

Pr. i dag har de fleste kommuner utarbeidet retningslinjer for overgangen mellom barnehage og skole slik at de skolestarterne som har behov for det, får nødvendig informasjon med seg over i skolen. Det samme gjelder også overgangen mellom 7. trinn og 8. trinn. Overgangen mellom 10. trinn og videregående opplæring er imidlertid sårbar, og spesielt gjelder det for de elevene som har spesialundervisning i ungdomsskolen, og de elevene som har tilretteleggingstiltak innenfor det ordinære opplæringstilbud (Opplæringslovens §1-3). Regelverket for overgangen fra 10. trinn til videregående opplæring bør derfor sees på.

Samfunnsviterne støtter Stoltenbergutvalgets forslag til å utrede nærmere om ansvaret for oppfølgingstjenesten bør overføres fra fylkeskommunene til kommunene. En bør se på om oppfølgingstjenesten har den riktige forutsetningen for å gjennomføre sitt arbeid med tanke på de elevene som faller utenfor. Dette for å gjøre tjenesten best mulig i stand til å forhindre at elever dropper permanent ut av videregående skole. I den sammenheng bør det også vurderes om denne tjenesten bør være kommunal i stedet for fylkeskommunal, da de elevene som dropper ut stort sett forholder seg til den kommunen de bor i, og det er NAV-kontoret i kommunen der eleven bor som har ansvaret for oppfølgingen.

Forslag til regelverksendringer

Opplæringslovens §10-11
Det foreslås, som tidligere spilt inn til Nordahl-gruppens rapport, at en fjerner opplæringslovens §10-11, som gir skolen anledning til å erstatte nødvendig pedagogisk/spesialpedagogisk kompetanse med assistentkompetanse, f.eks. i gjennomføringen av spesialundervisning. Målsettingen med dette er å fjerne mulighetene som skoler har i dag til å erstatte nødvendig pedagogisk/spesialpedagogisk personale med assistentkompetanse. Dette kan i dag gjennomføres under forutsetning av at assistenten får nødvendig veiledning av en lærer med pedagogisk eller spesialpedagogisk kompetanse.

Opplæringslovens §5-1 og §5-5

Se nærmere på hva det vil si og hva det ikke vil si å ha et tilfredsstillende utbytte av opplæringen.

Opplæringslovens §5-6

Opplæringslovens §5-6 regulerer i dag kravet til kommunene om at de skal ha en pedagogisk-psykologisk tjeneste, samt tjenestens mandat til å hjelpe skolene med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling. Dette mandatet er i dag begrenset til å omfatte elever med behov for spesialundervisning. For å styrke PP-tjenestens råd- og veiledningsfunksjon bør mandatet som regulerer kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling endres til å omhandle alle elever.