Høring – Generalistkommuneutvalgets anbefalinger 

Vi viser til høring av 24.04.2023 fra Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) av NOU 2023:9 Generalistkommunesystemet - om det norske generalistkommunesystemets virkemåte og utvikling.

NOU` en berører grunnleggende tjenester til innbyggerne, men også arbeidsplassene til våre medlemmer i kommunal sektor. Samfunnsviterne takker for muligheten til å gi høringsinnspill direkte til KDD som utdyper våre innspill gitt via Akademikerne.

Samfunnsviterne har to overordnede standpunkter om generalistkommunesystemets virkemåte og utvikling:

1. God kapasitet og kompetanse i oppgaveløsningen på alle forvaltningsnivåer er avgjørende, og
2. Forsøk med nye kommunemodeller med sikte på større og mer robuste kommuner.

Vi har også noen innspill til pkt. 3. og 5 i utvalgets anbefalinger.

Samfunnsviternes to overordnede standpunkter

Innledningsvis vil Samfunnsviterne støtte utvalgets bekymring knyttet til:

• Samvariasjonen mellom innbyggertall og sentralitet.
• Sammenhengen mellom antall innbyggere og sentralitet og grad av lovoppfyllelse
• Mangel på kapasitet og kompetanse som hovedårsak til manglende lovoppfyllelse.
• Økende demokratiutfordringer fra 2022 til 2050 med flere eldre pr. yrkesaktive (67 år) som vil slå ekstra ut i små kommuner.

I tillegg vil kommunene stå overfor økende utfordringer knyttet til miljø og bærekrafts problematikk. Samfunnsviterne definerer sunn vekst som økonomisk vekst som hensyntar sosial utjevning og en bærekraftig bruk av naturressursene. Det er bekymringsverdig at mange kommuner er for små til å kunne ha et helhetlig blikk på arealbruk som tar tilstrekkelig hensyn til naturverdier som ikke alltid kan prissettes. Større kommuner vil være bedre i stand til å ta kloke beslutninger i arealsaker da den A) simpelthen disponerer et større areal og har ressurser, både økonomisk og arealmessig, til å prioritere natur og B) vil ha langt større mulighet til å tiltrekke seg fagkompetanse på miljøfeltet fordi interessante fagmiljøer har en selvforsterkende effekt med hensyn til rekruttering. Mer om dette under.

1) God kapasitet og kompetanse i oppgaveløsningen på alle forvaltningsnivåer er avgjørende

Generalistkommuneutvalgets funn og anbefalinger understøtter viktigheten av å beholde nåværende struktur for statsforvalterne. Samfunnsviterne vil derfor først gjenta vårt standpunkt avgitt til høringen av DFØs evaluering av statsforvalternes geografiske inndeling i februar 2023.

Generalistkommuneprinsippet kan ikke ses uavhengig av inndeling, ansvar og oppgaver på andre forvaltningsnivåer. Samfunnsviterne vil påpeke at generalistkommuneprinsippet vil være avhengig av fortsatt sterke statsforvalterembeter. Statsforvalterne har på vegne av regjeringen viktige kommunerettede oppgaver og en eventuell reversering av embetenes struktur vil svekke deres kapasitet og kompetanse, og dermed også muligheten til å bistå kommunene. Svakere kapasitet og kompetanse hos statsforvalterne vil spesielt gå ut over små og usentrale kommuner. Statsforvalternes rolle understrekes av utvalget i flere sammenhenger, bl.a. i utvalgets tiltak 12: «Utvalget mener det er særlig viktig at staten har et særskilt fokus på de mest perifere og sårbare kommuner i nord». Dette bør følges opp særskilt.

Utdypning og begrunnelse:
Generalistkommuneprinsippet legger et viktig premiss både for struktur/inndeling og ansvars- og oppgavefordelingen mellom stat og kommune. Den pågående reverseringen av tvangssammenslåtte fylker og kommuner kan sammen med denne NOU` en igjen sette fart på disse diskusjonene og få betydning for kommunenivåets kapasitet og kompetanse.

Mange kommuner har ikke tilstrekkelig juridisk kompetanse. Dette gjør for eksempel barnevernstjenestene sårbare og kan ramme innbyggernes rettssikkerhet. Utvalget peker også på at mange kommuner mangler plankompetanse, for eksempel på miljøfeltet. Dette skyldes først og fremst utfordringer med å rekruttere, men kan også forsterkes av ulike kulturelle holdninger til behovet for akademisk kompetanse. Kommunenes kapasitet og kompetanse må styrkes og Samfunnsviterne mener at dette bør gjøres på andre måter enn gjennom lovregulering. Men hva som skjer på andre forvaltningsnivåer har også stor betydning for kommunenes oppgaveløsning.

Statsforvalterne har viktige kommunerettede oppgaver og hadde i kommunereformen en viktig prosessveilederrolle overfor kommunene i fylket. Utvalgets flertall anbefaler en gjennomgang av andre virkemidler som kan styrke styring og ledelse av kommunesammenslåinger, og legge til rette for gode lokale prosesser. Det sies at gjennomgangen bør innebære en evaluering av inndelingslova, og det bør vurderes en mer tydelig og ensartet oppfølging fra statsforvalteren. Dette kan forstås som en styrking av statsforvalternes prosessveilederrolle sammenlignet med tidligere. Samtidig må statsforvalterne ha stort handlingsrom for å kunne foreslå tilpassede løsninger.

Kommunereformen endret ikke kommunestrukturen som sådan, dvs. at spennet i kommunestørrelse er like stort som før. Med dagens kommunestruktur vil mange små og usentrale kommuner være avhengig av veiledning fra statsforvalterne for å løse sine oppgaver, eksempelvis innenfor barnevern og arealplanlegging. Dette understøttes av faktagrunnlaget i NOU` en. Samtidig ivaretas innbyggernes rettssikkerhet av statsforvalterne gjennom tilsyn og kontroll av kommunene. Statsforvalterne er også viktige kompetanseorganer for kommunene på sikkerhet og beredskapsområdet mv. Det vil også ligge til statsforvalterne å utøve flere av styringsvirkemidlene overfor kommuner med særskilte og vedvarende utfordringer, dersom utvalgets forslag om å utrede dette følges opp. Flere av tiltakene som generalistkommuneutvalget peker på er med andre ord avhengig av god kapasitet og kompetanse i statsforvalterembetene.

Samfunnsviterne er opptatt av at statsforvalternes kapasitet og kompetanse ikke svekkes gjennom en reversering av strukturen. Ifølge DFØ kommer effektene av sammenslåing av statsforvalterembetene tydeligst til uttrykk i rollen som rettssikkerhetsinstans, og det er særlig de tidligere minste embetene som opplever en styrking av både kompetanse og kapasitet, jf. DFØ-rapport 2022:5 Færre og bedre – en evaluering av statsforvalterstrukturen. Dette gjelder særlig nord i landet og forsterkes av at små og usentrale kommuner har særlige utfordringer med egen kapasitet og kompetanse. Utvalget setter da også fokus på dette i sitt tiltak 12. «Utvalget mener det er spesielt viktig at staten har et særskilt fokus på de mest perifere og sårbare kommunene i nord.» Hovedtyngden av de 94 små og usentrale kommunene det mangler tall for i kartleggingen, ligger i nord. Manglende dokumentasjon er i seg selv svært bekymringsfullt med tanke på demokratiet, samtidig som fakta for disse kommunene svært sannsynlig ville ha vist enda sterkere sammenhenger.

En eventuell deling av statsforvalterembetene vil ikke bare svekke statsforvalternes mulighet til å følge opp kommunene slik at innbyggernes rettssikkerhet ivaretas, men også innbyggernes tillit og dermed muligheten til å gjennomføre en vellykket tillitsreform. 

2) Forsøk med nye kommunemodeller med sikte på større og mer robuste kommuner

Utvalget peker på at oppgaver som krever spesialkompetanse og tverrfaglig kompetanse vil være særlig krevende for små og usentrale kommuner fremover. Ulikhetene i mulighet for å ivareta de samme oppgavene blir større fremover og vil særlig forsterkes av at vi står overfor krevende samfunnsutfordringer som demografiske endringer, strammere offentlig økonomi, klima- og miljøkrisen og forsterkede behov for samfunnssikkerhet og beredskap. Eksempelvis er fortsatt bosetting i Øst-Finnmark viktig for å opprettholde den nasjonale beredskapen.

Basert på faktagrunnlaget til NOU` en, mener Samfunnsviterne at en aktiv politikk for å få større kommuner er viktig for å sikre nødvendig kapasitet og kompetanse i fremtiden, (ref. pkt. 1 i utvalgsflertallets anbefaling.) Hovedprinsippet bør fortsatt være like demokratiske rettigheter til innbyggerne, men foreningen mener at generalistkommuneprinsippet i dagens kommunestruktur, med utstrakt bruk av IKS-er, ikke nødvendigvis er garantist for dette. Det må derfor gjøres forsøk med ulike kommunemodeller med målsetting om å etablere større kommuner med nødvendig kapasitet og kompetanse under sterkere demokratisk styring. Dette kan på lenger sikt gjøre interkommunalt samarbeid etter dagens modell overflødig, uten at det er til hinder for samarbeid på tvers av kommuner. 

Samfunnsviterne mener at regjeringen bør invitere kommunene til å delta i forsøk med ulike nye kommunemodeller hvor fortsatt sterk demokratisk styring er en klar målsetting. Kommunene inviteres til å gjennomføre forsøk i forbindelse med tillitsreformen. Kommuneloven bør ikke stå i veien for utvidet bruk av forsøksloven til også å prøve ut nye modeller for kommunenes organisering.

Utdypning og begrunnelse

Ekspertutvalget som i 2014 drøftet ulike modeller for kommunereformen la til grunn at generalistkommuneprinsippet kunne videreføres med kommuner med minst 15.000 til 20.000 innbyggere. 49 prosent av dagens 356 kommuner har færre enn 5 000 innbyggere, og i disse 174 kommunene bor 7,3 prosent av innbyggerne. 7 av 10 innbyggere bor i de 64 kommunene som har flere enn 20 000 innbyggere.

Samfunnsviterne mener at større kommuner kan oppnås gjennom bedre tilrettelegging og stimulering av frivillige sammenslåinger. Som utvalget peker på, er det innenfor dagens lovverk mulig å delegere beslutningsmyndighet fra kommunestyret til et kommunedelsutvalg. Samfunnsviterne mener: 

• Større kommuner vil kunne dempe behovet for interkommunale selskapsformer som opprettes utenfor vanlig styring, innsyn og kontroll. Interkommunale selskapsformer har ofte uklar organisatorisk plassering, uklar tariffmessig status og svekkede lønns- og arbeidsvilkår.
• Lokale og regionale behov må ligge til grunn for beslutninger om sammenslåing. Ved sammenslåing til større enheter må det sikres fortsatt nærhet til tjenestene og brukerne. Større administrative enheter bør i minst mulig grad innebære sterk oppbygging av byråkrati på bekostning av tjenesteytelse.
• Et sterkt lokaldemokrati er viktig for den demokratiske deltakelsen i samfunnet. Eventuelle negative konsekvenser av sammenslåingene må avhjelpes for å sikre et fortsatt levende lokaldemokrati.

Samfunnsviternes innspill til andre av utvalgets anbefalinger

Statlig detaljstyring bør reduseres for å gi kommunene handlingsrom

(Ref. punkt 3 i utvalgets anbefalinger)

Reduksjon av statlig detaljstyring har vært tema for en rekke utvalg og utredningsarbeider over flere tiår. Som utvalget påpeker, bør forholdsmessighetsprinsippet legges til grunn samtidig som nasjonale hensyn, likhetsprinsippet og kravet til rettssikkerhet ivaretas sammen med andre viktige forvaltningsverdier.

Vi forstår utvalget slik at det foreslås mer differensiert styring: mindre detaljstyring av alle i stort, samtidig som det åpnes for at kommuner med store utfordringer må kunne styres sterkere enn i dag. Styringen må med andre ord i større grad tilpasses både alvorlighetsgraden ved å ikke ivareta befolkningens rettigheter og behov, og kommunenes ulike utfordringer og behov.

Med store varslede utfordringer i kommunesektoren framover, bør ikke bare retningslinjene for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner, men hele virkemiddelapparatet regjeringen benytter i dialogen med kommunesektoren, gjennomgås.

En særskilt oppfølgingsordning for kommuner med store og vedvarende utfordringer bør utredes nærmere.

(Ref. punkt 5 i utvalgets anbefalinger)

Samfunnsviterne oppfatter forslaget om en særskilt oppfølgingsordning som en siste løsning for å ivareta innbyggernes rettssikkerhet mv. når alle ordinære virkemidler er forsøkt uten hell. Dersom en slik ordning skal utredes, må kriteriene for hvordan en kommune kommer inn – og helst også ut (ikke ved krav om sammenslåing) – av ordningen, være klare og forutsigbare. Som flertallet foreslår, må elementer som tvang og sanksjoner stå i forhold til alvorlighetsgraden på manglende oppfyllelse av lovkrav og konsekvensene av dette.

Siden mangel på attraktive fagmiljøer trekkes fram av bl.a. statsforvalterne som en årsak til manglende lovoppfyllelse i kommunene, bør styrking av fagmiljøene være en uttalt målsetting for virkemidlene som settes inn. En styrking av fagmiljøene kan skje på flere måter. Hvordan tjenesten skal leveres vil legge føringer for hvordan fagmiljøet kan organiseres. For tjenester som ikke må leveres på et bestemt sted, mener Samfunnsviterne at det kan gjennomføres forsøk med funksjonsinndeling og etablering av større fagmiljøer i en hub som kan betjene flere kommuner. Denne kan være lokalisert ett sted hvor det er mulig å rekruttere nødvendig kompetanse.

Samfunnsviterne oppfatter at det allerede er rom for økt tilsyn av kommuner som ikke oppfyller lovkrav, men at tiltak som bøter mv. ikke tas i bruk. Ifølge retningslinjene for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner, «er sanksjoner som bot eller tvangsmulkt lite målrettede tiltak overfor kommunesektoren, og bør normalt ikke innføres på nye områder. Bruk av slike sanksjoner må være begrunnet i særlige forhold.» Det bør som hovedregel heller ikke innføres regler om at statlige organer kan pålegge kommuner å inngå interkommunalt samarbeid på bestemte forvaltnings- eller tjenesteområder. Samfunnsviterne mener at KDD i dialog med kommunesektoren bør gjennomgå retningslinjene med sikte på å definere virkemidler som treffer kommuner med store og vedvarende utfordringer.

Avslutningsvis vil vi understreke viktigheten av at bygging av kapasitet og fagkompetanse i kommunene er en klar målsetting med tiltakene som settes inn. Dette er slik vi ser det, den største utfordringen i kommunene.